日本外国人管理制度：从登录制度到居留制度

7月9日，日本政府宣布正式实施新的外国人居留管理制度，同时废止了自1952年以来一直实施的“外国人登录制度”。这是战后日本外国人管理制度的一次最大的变化。

战后采取登录管理制度

日本外国人管理制度的主要框架由两部法律构成：一是《出入国管理及难民认定法》，简称《入管法》，其主要内容包括外国人入境审批、入境审查、居留资格及其可以从事的活动、外国人再入境、难民认定、强制出境(遣送或驱逐出境)等方面。

二是《外国人登录法》，简称《外登法》。其主要内容是以在日外国人为管理对象，明确其身份和居留资格，以便进行正确管理和服务。该法构成了外国人登录制度的核心。

按照《外国人登录法》规定，在日本滞留90天以上的外国人有办理外国人登录的义务，而且必须在入境后90天内办理外国人登录。登录地点在居住地区的市区町村的役所(地区政府机构)。

办理登录后，由日本政府向外国人发放“外国人登录证明书”，作为护照的替代，因此外国人在外出时有义务随身携带外国人登录证，同时在警察等政府行政官员要求出示外国人登录证时，相关外国人有义务出示。

当住址、姓名、居留期间等登录内容发生变更时，必须在变更日起14天内到登录的市区町村役所办理变更登录手续。而且在原则上外国人登录证应每5年进行一次确认。

上述两部法律自从1952年生效以来，曾经进行多次修订。其中《入管法》的修改较为重大。第一次是1981年。由于日本加入《国际难民公约》，因此在出入境管理法律中增加了有关难民身份认定的条款，《入管法》的全称从原来的《出入国管理法》变成了《出入国管理及难民认定法》。

第二次是在1989年。这次修订的主要内容主要是关于外来劳动力，包括：增加了“法律”、“医疗”等多项居留资格，简化外国人入境手续，以便高技术和专业人才进入日本工作；增加了对违法雇佣外国人的雇主和介绍外国人非法就业的中介进行处罚的条款；大大放宽对研修生入境的限制。这一变化的背景是日本“泡沫”经济开始破裂，经济萧条，为了降低企业劳动力成本，外国研修生成为重要劳力来源之一。

相对而言，《外国人登录法》并没有进行涉及实质内容的修改。其管辖对象为“没有日本国籍的人中按《出入境管理事项及难民认定法》规定获得临时登陆许可、停靠港登陆许可、过境登陆许可、乘务员登陆许可、紧急登陆许可及遇难登陆许可者以外的人。”换言之，包括在日本中长期滞在的所有外国人，无论其是否具有合法的居留资格。

登录制度变为居留制度

日本负责外国人管理的主要部门包括法务省、厚生省和外务省三部门，它们职责各异，相辅相成。外务省是日本外国人管理体系的核心部门，其下属的“入国管理局”(即入境管理局，简称“入管局”)是负责外国人管理的专门机构，是相关法律法规的直接执行者。

入管局下设入境居留、登记、总务、警备、审判等课。并且在东京、大阪、名古屋、札幌、仙台、广岛、高松、福冈等地设有8个入境管理局，以及众多入管支局、出张所和入境管理中心等机构，形成了在日外国人管理和服务的全面系统。

厚生劳动省主要负责外国人劳务雇用方面的管理。其主要部门包括职业安定局下设的外国人雇用对策课，各都道府县下面的劳动局也均设有“外国人雇用管理顾问”，并在东京、大阪等地设有外国人雇用服务中心等为外国人就业服务的公共职业介绍机构。涉及的法规包括《外国人雇用情况报告制度》和《关于雇用外国就业人员与就业条件的方针》等。

外务省主要负责外国人的签证事宜。具体由领事移住部的外国人课负责外国人事务，并由日本驻外使领馆向提出来日申请的外国人发放签证。另外，外务省还参与在日外国人管理以及外国劳动力引进的相关政策的制定。

然而，随着国内外形势的发展，日本政府从早年间就开始考虑引进新的居留管理制度，替代之前的“外国人登录制度”。替代的原因主要在于两个方面。

首先是在日外国人管理形势的复杂化。日本是一个非移民的单一民族国家，直至1990年代，长期居留的外国人人数有限，居留以留学和国际企业工作人员为主，管理工作并不复杂。然而，随着人口老龄化趋势加剧、出生率急剧降低，以及“泡沫经济”破灭，为增强日本社会活力，保证经济和社会可持续发展，日本政府逐渐将吸纳外国劳动力和高技术人才作为外国人政策的重点。

但伴随外国人数量增加及其活动的多样化，日本外国人管理工作形势日趋复杂。日本政府为了维护社会秩序，保证国民安全，同时为了准确把握外国人的居留情况，便于地方政府和团体进行便捷的管理和服务，认为有必要制定新的外国人管理制度。

其次是旧有管理制度本身存在问题。之前的《入管法》规定由法务大臣负责外国人的入境审查，以及居留期间各种相关许可的审查和给予，并获得重要情报；而外国人居留期间的登录和变更，则通过市区町村等地方政府进行，这就形成了外国人情报管理中的二元化局面。随着上述外国人管理形势的复杂化，这种二元制度越来越难以适应现实的需要，很难掌握外国人的实际情况，也很难保证高质量的行政管理和服务。

新制度的革新与亮点

比起“外国人登录制度”，新外国人居留管理制度的革新内容主要体现在以下几个方面：

首先，实现外国人居留管理一元化。这是本次制度改革的核心内容，其重点有两个。

第一个重点是建立外国人在留卡制度，废除外国人登录制度。这一制度的管理对象为排除以下六类情况的所有外国人，即：1、日本滞留期限为3个月以下的人；2、持有短期在留资格的人；3、持有外交和公务在留资格的人；4、经法务省判定，可归为这三类人之内的人；5、特别永住者；6.、不具有在留资格的人。管理对象范围内的外国人入境后经过申请，入管局将向其发放外国人在留卡。

该卡记载事项包括：1、姓名、生日、性别、国籍(或地区)；2、在日本的住所；3、在留期间及在留结束日；4、在留许可的种类及批准年月日；5、在留卡号码、发给时日及有效期间；6、有无就劳限制。在日获得一般永住资格者的在留卡有效期间为7年，其他到在留资格结束为止。而特别永住者不发给在留卡，而是发给“特别永住者证明书”。

“在留卡”与“外国人登录证”的另一个技术区别是内嵌电子IC信息，这样在留卡将与居民基本系统联动，除有正面半身照片外，还有居民基本系统必要的全部信息和防伪功能。在原有的由国家签发在留许可、由市町村主管外国人登录的二元居留管理制度下，国家没有外国人登录信息的调查权，外国人管理分散、信息模糊滞后，由此导致有的非法居留者可以在地方政府得到登录证，而地方政府也没有检举非法滞留者的义务。

新制度下建立并将进一步完备连接全国市町村的外国人居民基本系统的联网数据库，国家可以对外国人出入境、在留资格变更、期间更新、永住权取得、劳动和社会保险加入、国税和地方税的交付、雇佣、劳动及社会保障等范围广泛的信息，实行连续及时的一元化管理。

第二个重点是在外国人居留管理中引入住民台账制度。原来的《住民基本台账法》的适用对象只有日本国籍者，与中长期居留外国人的《外国人登录法》是两个相互独立的并行系统。本次外国人管理制度改革，日本政府在修改《入管法》的同时，也由总务省对《住民基本台账法》进行修改。

《住民基本台账法》修正案实施后，在日中长期居留的外国人和日本国籍居民一样拥有住民票，即类似于中国的户籍管理底册。两个体系合二为一，便于政府的统一管理，也便于外国人享受各项行政和社会服务。

其次，在留期间长期化。外国人在留资格上限从3年延长到5年，包括之前在留地位和人权难以得到保障的研修生、实习生，也将能获得5年在留资格。

再次，出入日本便利化。法律修正案引入特别再入国许可制度，持有效护照及在留卡的外国人，出境不超过一年的情况下，在出入日本国境时只要向入管局官员说明再入境的意向，就被认为是获得了再入境许可，不需再事先赴入管局申请。

最后，守法义务严格化。《入管法》修正案新增了多项制裁规定。一是关于取消在留资格的事项包括：以不正当手段取得在留特别许可，以“日本人配偶”或“永住者”配偶身份取得在留资格的在无正当理由的情况下、居留6个月以上而没有与配偶共同正常生活的。

再就是关于强制遣返的事项包括：有伪造、变造在留卡的行为，因虚假申报而被处以徒刑以上刑罚的。处罚事项包括：中长期居留者有各种虚假申报、违反申报义务、违反领取、携带和出示在留卡义务行为，有助长外国人非法就劳行为、伪造、变造在留卡行为等。另外，在留卡事项有所变更或丢失时，必须在14天内申告。

新制度有利有弊

总的来说，新居留管理制度的实施为外国人在日本生活提供了相当大的便利。首先是在留相关手续简便化。由于二元管理变为一元管理，有关在留资格以及有效期间的变更，以前要向地方入国管理局和市、町、村两方提交的申报，只要向地方入国管理局提交就可以了。

再加上信息管理的一元化，以前外国人搬家时需要一一办理变更事宜的各项事务，如国民健康保险申请、后期高龄者被保险资格申请、护理保险被保险者资格申请、国民年金被保险资格申请、儿童补贴领取资格申请、米谷配给有关事项申请等，如今只要提交了变更住址的申请，就等于同时完成了所有项目的变更申请。

其次，行政管理服务国民化。由于实行了“住民基本台账制度”，具有在留卡和特别永住者证明书的外国居民，可以和日本人一样，在所住的市、区、町、村作成住民票。

可以发行记载有日本人和外国人所组家庭全体成员的证明书(住民票副本等)，他们作为一个家庭发给住民票，这样就和日本人一样了，可以享受各种行政服务。等外国人都像日本籍居民一样持有住民基本台账卡，就可以在家里用电脑办理各种手续。    　但新制度也存在不少缺陷。最主要的就是一些规定对外国人明显不公。新的《入管法》、《入管特例法》、《住民基本台账法》对中长期居留的外国人管理制定了许多新的条款，有些条款明显是不平等的，例如：居住地变更后超过14天没登记，按照对日本人的《住民基本台账法》，处以5万日元以下罚款；而按照对外国人的《入管法》会处以20万以下日元罚款，如果超过90天没有登记，还会被取消在留资格。

按照新的法律解释，即便是永住资格者，如果长期不在日本居住，超过90天没有登记日本住所，也将被取消在留资格。这对外国人显然过于苛刻。

除此之外，新制度的规定可能有悖人道主义精神。新法律修正案出台后，有人担心，原本使用的“外国人登录证”，即使是短期滞留或非法滞留的外国人也可能申请到，但在留卡制度实施后，可能导致更多的外国人明确成为非法滞留者，使其拒绝接触社会，只能被不法分子欺骗，或参与犯罪。这与新制度规定旨在督促非法滞留的人尽早与相关部门联系的初衷是南辕北辙的。

新制度对在日华人影响

中国与日本的人员往来日益频繁，在日本中长期居留乃至获得永住资格的中国人日益增多。新制度的实施将会对其生活乃至在日本工作、学业和生活的正常持续造成巨大的影响。

其一，新制度对非法滞留的打击力度增大，居留者必须及时领取和更新在留卡。中国人居留者，特别是留学生由于课业和打工繁忙，再加上与日本社会联系疏松，信息不畅，遗忘或忽视《入管法》要求手续的情况相当常见。即使是获得日本永住资格的人，在新的在留卡制度下，如果忘记每7年一次的更新，也有被取消在留资格的危险。

其二，严苛的在留资格取消规则很容易造成过于严重的损失。“改正法”规定，对于延误在留卡更新的外国人以及日本人配偶等，可能会取消资格使其丧失在留资格，这可能导致产生诸多人道问题。一方面，在日中长期居留的中国人应尽快适应熟悉新的居留管理制度，保持高度警醒，另一方面，日本政府也应对新制度的人性化和人道化问题进行再次考虑。

其三，新在留卡“国籍地域”栏中，“台湾护照”的持有者将被记入“台湾”字样，这与中日三个“联合声明”所表达的日本政府根据波兹坦宣言第八条，充分理解并尊重台湾是中华人民共和国不可分的一部分的立场是背道而驰的。日本政府应及时予以纠正。

(作者单位：中国国际问题研究所)