中国现行决策体制的特点分析（2）

从决策层级看，在中国决策体制内存在中央、省、县、乡等不同的决策层次。中央层级决策体制已初步具备“上下结合、协商沟通、多方参与、科学论证、集体决定”五个特点。而其他尤其是县乡层次决策仍然带有较强的地方性和复杂性，很难用几个关键词概括。

这里仅重点分析中央层次决策的特点。首先说“上下结合”。决策注重“上下结合”是中央层级决策体制的鲜明特点。改革开放初期，农村实行家庭联产承包责任制始于农民的自发行动，后受到中央支持、认可和推广。设立经济特区，最先是1978年赴港澳考察团提出建议、继由广东省相关负责人向中央提出、随后中央派考察组多次前往广东、福建两省调查，几上几下，方做定案。近年来，“两会”召开前夕，中央有关部门都会征求群众意见，经过代表整理形成议案，参与政策制定。“十二五”规划的出台，也经历了多次“上下结合”。中央媒体微博的开通更是使得决策过程扁平化。自上而下和自下而上的结合，是中央层级决策的鲜明特点。

关于协商沟通，它不仅包括党际协商，还包括党内协商、党群协商等。党际协商是中国政治特色，中国共产党和八个民主党派依法就重大问题进行协商，不仅限于决策中的协商，还包括决策前的协商。党内协商，主要是指上下级之间的沟通、同级之间的互通、重大决策前的充分酝酿等。1956年中共八大通过的政治报告决议就指出：“在党内，必须善于向广大的党员和干部学习，善于听取同级的和下级的不同意见，善于在党的会议上和党的报刊上组织关于政策问题的自由、切实的讨论，在纪律许可的范围内允许少数人保留自己的意见，允许下级向上级提出异议。只有这样，我们才能有生动活泼的党的生活。”（《建国以来重要文献选编》第9册，中央文献出版社1994年版，第354页）党群协商主要是指共产党非常注意和尊重群众的意见，在出台重大政策前都会通过各种途径征求百姓意见，向百姓讲明决策的价值取向，征得多数群众的支持。群众也可以通过党和政府提供的意见表达渠道，积极参与决策，维护自身权利。协商沟通既不否认中共主导地位，也不否认利益主体的参与，可以让利益主体充分表达意见。

再看“多方参与”，中共主导下的“多方参与”决策是中央层级决策特点，也是中国决策体制的变革趋向。这里的“多方参与”是指普通民众、专家学者、社会团体、民主党派、无党派人士等都会作为利益攸关方参与决策，表达利益关切，监督决策过程。“多方参与”一改以往少数人定政策、一个人说了算的独断决策形式，能够让利益主体充分表达意愿，有助于决策的科学化和民主化，是决策民主化的重要表征。

“科学论证”是中央层级决策体制的又一鲜明特点。任何决策都会产生影响，党中央的重大决策更是影响深远。如建设三峡水利工程枢纽，涉及数个省份、几百万人的搬迁；制定五年发展规划，更是牵涉全国人的幸福指数。决策失误带来的后果会非常严重，战争年代如果决策失误可能导致吃败仗、丢性命；和平年代决策失误会影响社会和谐、科学发展。改革开放以来，党中央决策注重强调决策要经过科学论证，要尽可能地论证充分一些、决策科学一些，以减少失误。现在从中央到地方，决策出台前征求专家意见、进行科学论证，已成为必不可少的决策环节。有的地方还建立专家决策咨询委员库，为科学决策提供智力支持。江泽民曾指出：“凡属重大决策，都应该先由决策咨询机构进行研究论证，广泛听取专家意见，在多种方案中选择最佳方案，努力实现领导决策与专家辅助决策相结合。进行重大决策，光有定性分析是不够的，还必须有科学的定量分析。”（江泽民：《机械化和信息化是我军建设的双重历史任务》，《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第166—167页）

以民主集中制为基础的“集体决定”是中央层级决策体制的又一特色。江泽民指出：“民主集中制，是党的根本组织原则，是党内生活必须遵循的基本准则，是实现决策科学化、民主化必不可少的制度保证。”（江泽民：《为把党建设成更加坚强的工人阶级先锋队而斗争》，《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第96—97页）改革开放前有段时间，党和国家的重大决策存在个人说了算的现象，导致部分决策失误，带来惨重损失。目前，虽然在一些民主氛围不好的单位和部门，也存在“一把手”说了算的问题，但改革开放以来中央政府一直注意加强制度建设，靠制度管人、管事已成为重要理念。重大决策集体决定也成为一条制度。江泽民曾强调：“领导班子要坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。主要领导既要有魄力，善于在发扬民主的基础上果断拍板决策，又要尊重别人的意见，善于集思广益，实行正确的集中。每个领导成员都要按照集体决定和分工切实履行自己的职责，同时又要关心全局，积极参与集体决策。重大问题决策、重要人事任免，都必须坚持民主集中制，坚持集体讨论，会议决定，严格按照规则和程序办事。”（江泽民：《“三讲”教育是加强党的建设的新探索》，《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年版，第364—365页）1989年3月至4月胡乔木在美国访问时所作的关于中国领导层怎样决策的学术讲演中也指出，决策过程中“被认为必须作出决定的重要问题，都要通过会议和法定程序集体决策”、“由会议作出集体决定是一种法定的程序”。（胡乔木：《中国领导层怎样决策》，《胡乔木文集》第2卷，人民出版社1993年版，第271—272页）集体决定有利于决策主体充分发挥智慧，也有利于决策的实施。中国已开始建立决策失误责任追究制度，这说明集体决定并不等于无人负责。

中共主导的有限协商决策模式，是在总结党和政府决策历史的基础上，在改革开放三十多年来中国决策迈向民主化、科学化和制度化过程逐渐形成的。改革开放三十多年来中国取得发展奇迹，与党中央的民主、科学决策分不开。从宏观上和分层次概括决策特点，可以部分避免仅仅从单一视角概括中国当代决策体制存有的缺憾，有利于全面认识中国现行决策体制。