宋雄伟：国外如何管住政府花钱的手（2）

推动整体性政府建设是重要的组织基础   　　

20世纪90年代末，西方各国进行了以整体性政府为内容的第二轮政府改革运动，旨在克服传统行政的官僚化、部门主义，以及新公共管理运动所造成的“碎片化”问题，促成政府内外部间的协作，从而在整合组织机构上管住政府花钱的手。整体性政府作为一种国际性思潮起源于英国。1999年，英国工党政府颁布《政府现代化白皮书》，详细地制定和规划了如何推动和实践整体性政府的改革方案。之后，英国整体性政府的改革，迅速波及澳大利亚、新西兰、美国、加拿大等国家的中央或地方政府层级。   　　

“整体性政府”主要指“联合不同组织共同合作”的各种方法，目的是更好地实现政府目标，更好地协调政府部门之间、政府部门与非政府部门之间的合作。例如，在英国政府中，内阁办公室和财政部在执行“整体性政府”中发挥着特殊作用，并承担着重要责任。内阁办公室主要是在一系列跨部门合作的政策中发挥作用，而财政部则主要是在跨部门合作中的公共财务管理方面承担主要责任。这一理念的诞生也源于很多重要政策，在单一的或者互不合作的组织机构中无法达到预期效果，只有在创立一种“超级机构”后才有可能得到实现。正如英国政府在1999年“政府现代化”白皮书中所论述到的“协作的问题需要协同的解决方式”。英国政府坚信，好的政策制定和执行是应该“以结果为导向”，“策略性”、“整体性”、“包容性”并存，并且“以证据为基础”、“具有清晰目标”。因此，只有实行“整体性政府”，才能使单一的或非合作的机构实现合作，以最大程度集合可用资源，进而达到政策目标，降低行政成本。   　　

在机构改革上，美国和英国政府通过大部门机构改革，转变政府职能，使政府从直接管理者的角度转变为规制者、监管者和服务者的根本转变，同时，政府决策、执行、监管机构适度分离，形成清晰的责任机制，这样既有利于使政府核心部门专心致力于决策，保证决策的高效和科学，有利于使政策得到更好的执行，还有助于减少因权力集中而导致的腐败现象，从而降低行政成本。通常所说的美国政府部门包括15个部和多个专门管理机构。15个部分别为外交部、国防部、商务部、农业部、教育部、能源部、卫生与公众服务部、住房与城市发展部、内政部、司法部、劳工部、运输部、财政部、退伍军人事务部、国土安全部，这些部门负责贯彻执行法律，提供各种政府服务，并不仅以监管市场为主。   　　

“英国政府创立了一系列的‘小部门’，并且附属于首相办公室和内阁办公室，目的是为了使政府在政策制定和执行中更具协调力。例如，财政政策委员会、妇女部门、社会排除部门、政策部门、以及绩效和革新部门。此外，新工党政府还成立了许多‘任务小组’，这些部门是由来自在于公共部门，私有部门以及第三方机构等的人员所组成。”   　　

“纵观世界各国和地区，现代意义的大部门体制几乎都是建立在市场经济基础之上。政府越是超越于微观经济活动，越是履行公共管理职能，较少的政府组成部门越容易覆盖政府基本职能。这是市场经济发育程度比较高的国家普遍采用大部门体制的经济根源。究其深层次原因，资源配置方式对组织架构及其部门设置具有决定作用”。大部门体制最主要的特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。   　　

独立新闻媒体强化舆论监督是保障   　　

2009年5月初以来，英国政坛发生了著名的“报销门”事件。起因是英国《每日电讯报》持续披露国会议员滥用特权报销津贴，在英国引起轩然大波，英国政坛发生大震荡。迄今约300名下院议员被牵扯其中，内政大臣等多名内阁成员相继辞职，布朗被迫仓促改组政府。国外成功管住政府花费国家中必然伴随着媒体自由与独立监督。建设民主政治，监督政府花费，必然要保证媒体能够自由地、不受无理约束地通过对政府决策、行政行为的客观报道与评论来表达公民对国家机关及其相关责任人员的意见和建议。媒体监督的核心在于行使公民的言论自由权，监督政府乱用权力、财力、人力的行为。第一，以立法保证新闻媒体的独立地位。通过立法明确新闻媒体的法律守位、行为规范、财政来源、道德约束等方面，保证新闻媒体不受行政过度干预，避免政府行政迫害新闻媒体。第二，通过媒体参与的渠道，动员社会力量和第三方机构，参与到政府行政问责中。传统的行政问责基本上是内部问责、上级对下级的层级问责，问责的主体和标准都是封闭性的。必须引入公民来进行行政问责，让公民成为问责的主体，公民满意度将成为评判官员的重要标准，决定他的职业生涯。   　　

抓公务员素质建设是核心   　　

政府能不能管得住花费的手，能不能花得有效率，有的放矢，防止腐败现象，归根结底取决于政府公务员的素质和水平。国外成功经验者历来重视公务员素质的培训和教育。第一，坚持依靠“立法建制”反腐败，建立一套与市场经济体制和社会政治体制相适应的权力运行和监督制约法制体系。国际经验证明，除在体制机制上需要不断创新外，最重要的一条就是要加强反腐败立法，这种立法越完善、越规范，就越能有效预防、遏制和治理腐败。如新加坡制定的《公务员行为与纪律条例》、澳大利亚出台的《公务人员行为准则》、韩国制定的《公职人员道德法》等，都对规范公职人员行为，遏制和治理官员和公务人员腐败，发挥了重要作用。第二，政府对公务员采取定期培训措施，加强思想政治教育。新加坡政府专门成立了公务员学院和培训中心，新招聘的公务员必须首先接受训练，在职的公务员每年也必须有一两周的轮流进修，学习政治、法律、知识和技术。政府有关部门对公务员要进行考察和评价，每年底召开全国公务员评奖大会，表彰先进人员。   　　

(作者系国家行政学院讲师，英国约克大学公共管理硕士，谢菲尔德大学政治学博士)