温铁军：土地制度改革与农民利益问题

◇在庞大的人口基数导致人口增加的绝对值过大的作用下，任何单纯农业的体制变化或者政策调节，都已经不可能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。

◇但由于土地面积一定、而劳动力绝对过剩且不断增加，劳动力作为要素投入既使无效益也仍然追加，使得资金和技术等其他要素难以在边际报酬的作用下对劳动力进行替代，在小农经济条件下的农业生产领域，市场机制这个看不见的手的作用，有时候就是不显著。

◇统农区超过三分之一的农村劳动力都已经有了外出就业的经验，其劳动力机会收益随之成为“影子价格”，农村劳动力价格也就参照非农就业价格被“显化”出来。

◇农户收入低，投入低的内在制约因素，主要是国情矛盾的硬约束条件下，农户的土地规模有限，而不是承包期长短的问题。

土地制度不仅是农村制度变迁研究的首要问题，而且无论其变迁形式是激烈的战争还是温和的改良，最终形成的制度内涵总是相对稳定的[1]。人们如果对建国以来的土改(1949)、大包干(1978)、“延包30年”(1998)这三次有本质上相似之处的制度安排的认识不清晰，往往会把复杂的农村社会经济问题（亦即“三农问题”）简单化，进而对土地制度变革寄予急功近利式的过高期望，由此忽视更为艰苦细致的农村组织、制度的创新……

家庭承包制＝“均分制＋定额租”

中国农村的土地制度是由内生性的因素决定的，与中国农村的“小农村社经济”这种传统的经济基础高度相关。

1、基本国情矛盾——人地关系的高度紧张

小农村社经济与中国“人地关系高度紧张”这个基本国情矛盾相辅相成。

上下五千年的农业中国，由于农业生产水平的提高和土地资源被高度开发，才得以在复种、套种指数相对提高的基础上，支撑了人口的不断增长。

早在13世纪初叶的宋朝，中国人口南北合计突破1亿，那时就已经是人地关系高度紧张。到1840年的鸦片战争，中国人口已超过4亿。其后百余年人口数量稳居世界第一。1949年新中国成立时人口已经超过5亿，虽然也通过垦荒造田，一度使耕地面积增加，但上世纪五十至六十年代的人口政策造成六十年代人口超过8亿，在庞大的人口基数导致人口增加的绝对值过大的作用下，任何单纯农业的体制变化或者政策调节，都已经不可能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。因此，令我们自豪的农业文明史给今人留下的最大问题，就是不可能解决、只可能相对缓解的基本国情矛盾——人地关系高度紧张。

　2、小农村社经济条件下土地无限细分的财产制度必然导致人口过剩

正是在这个基本国情矛盾制约下，使得任何土地过分向少数人集中的制度安排都无法维持社会稳定，中国农业社会才不得不以“均平”为传统理念，逐渐形成了兼业化的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的内生性制度。

这种内生性制度的作用使农村在人口增长的同时，每个农户经营的农地规模越来越小。从而形成典型的村社内部化的小农经济，而小农经济又必然带来人口过剩，加剧国情矛盾。这是因为，小农经济有一个重要特征，就是“资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限，只有在它扣除实际成本之后，付给自己的工资才是绝对的界限”。这使得在高度分散的农户经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭内部劳动投入替代资本和技术要素的投入，由于这种不断追加劳动的“精耕细作”可以使农户的土地生产率提高，因此从每一个农户的角度并不计算人口增加的成本。但最终，这个成本要由全社会来承担。

农民在资源约束下追求土地不断细分的制度，在解放前的集中表现足以“耕者有其田”为目标的三次“土地革命战争”。在新中国建立以后也被各种正规或非正规的农地制度安排所充分体现。

我们都能够看到这样一个制度现象：无论是上世纪五十年代初的土改、六十年代初的三自一包，还是七十年代末的大包干及其后各地普遍出现的“三年一小调、五年一大调”，甚至九十年代落实30年不变的“延包政策”，其实际内容在农村都被农民搞成只不过是按照村内人口平均分一次地。而且，传统农区土地大的调整基本上20-30年，即每隔一代人就进行一次。

事实告诉我们，不论以什么名义，搞什么政策、建什么制度，其结果都一样。除非谁能把农村人口大规模地“农转非”，否则，这个制度现象就不得不继续下去。

3、两田制和两权分离

在家庭承包制得到普遍推行的同时，村社内部实际上还恢复了土地的公田与私田并存的“两田制”，以及所有权和使用权的“两权分离”。而这两种制度却并无新意，不过是存在于中国传统农业社会之中的长期制度。

解放前“两田制”中的公田大约占土地面积的6-7%（也有认为10-20%，我们在广东珠江三角洲调查到的案例中，有的村甚至占80%以上）；而现在，则允许集体保留5%的“机动地”。[2]

尽管解放前后的这两种公田名称不同，但实际作用一样，都是出租或“发包”给农民，收益也都主要用于村社的公共开支。

主要的不同在于：解放前的“两权分离”是所有权归地主，使用权向中农和富农集中；现在的所有权归村集体，使用权平均分配。

由于规模细小、剩余太少，在以小农经济为主的农村经济基础之上，根本不可能建立庞大的上层建筑，因此历朝历代的统治者都至少试图维持“轻徭薄赋”。到近现代，则强调“减租减息”，或者“减轻农民负担”。家庭承包制稳定下来以后，长期规定的农民负担不超过5%，就是以政府强制的形式，规定了政府和集体作为土地所有者占有的最低“地租”。

综上所述，在中国这种特定资源环境制约下，当代土地制度改革的实质内容可以被概括为“均分制+定额租”。