温铁军：土地制度改革与农民利益问题（2）

土地产权制度与农民利益问题分析

1、家庭联产承包责任制与家庭承包制的差别

可以认为：经常被国内外理论界引述的、文件语言表达的“家庭联产承包责任制”与老百姓俗称的“大包干”根本不同。[3]

家庭联产承包责任制是在人民公社的基本体制框架内部对农业生产形式的改变，在大多数地区只在1978-1982年农村改革初期实行过，那时的政策目标最初只是“落实党在农村的经济政策（其意是指上世纪六十年代的三自一包[4]）”。

对农民而言，土地所承担的生存功能，已经日益重于生产功能

此后，随着1982-1984年中央政府以政治手段大规模推行这种改革，被各地“矫枉过正”地普遍落实了的，实际上恰恰是农民俗称的“大包干”。只不过，官方文件上的政策语言阈于八十年代的意识形态制约，没有跟随这种客观发生的制度变化而改变。

大包干这个让农民分户经营的制度实际上既不“联产”，农民也不对国家承担除了税费之外的“责任”。到1998年的中共中央十五届三中全会，中央在文件中终于把早已经没有实际意义的“联产”和“责任”取消，正式把家庭联产承包责任制，改称为家庭承包制。

从产权理论看，这种制度之下以农村社区为边界的土地产权，虽然本质上是一种“非公有制[5]”，但仍然被理论界普遍认为是一种残缺产权。不过，如果我们从中国农村的实际情况出发，人地关系越紧张，土地就越难以完全实现西方那种个人化的私有产权制度。因此，如果不能把土地上超载的农村人口大幅度减少，这种残缺产权就是可行的、合理的制度安排。

2、土地制度变迁中的产权问题和制度成本

新中国历次土地制度变迁中形成了两个产权问题：

其一，以村为单位平均分配土地，等于按照社区血、地缘关系，形成对外排他的私有土地产权，这种农地制度是“风吹得进，雨打得进，皇帝的脚踏不进”。但那其实是政府退出的结果。此后，政府权利介入往往只在农地“农转非”——被征占为工商业用地、形成巨大增值利益的时刻。

其二，如果国家以政治的或者行政的手段、而非市场的手段推行土地制度，那么，在国家权利侵入的条件下，必然造成这种土地产权残缺导致的制度成本。

例如，土改时出于新民主主义反对封建主义的政治目标，国家规定农民在土改中得到的土地可以出卖，但一般不许出租。又如，大包干以后为了发展规模经营，则农民土地使用权可以“有偿转让”，亦即有出租权，集体作为所有者只可以让国家征用土地但不许进入土地一级市场直接买卖。

这样的产权残缺是各级政府以国家权利为名侵犯农民利益的制度条件。例如1956年后推行的集体化（包括高级社和公社化）、现在的垄断土地一级市场都造成了惨重的制度成本——越来越多的群体性治安事件。[6]

上世纪五十年代后期农民对集体化的直接反抗，发生在从初级农业生产合作社的基础上向高级农业生产合作社的过渡阶段，表现为破坏生产工具、宰杀牲畜、砍伐林木。在高级社完全剥夺农民的私有生产资料、并一年后迅速转入人民公社之后，农民则从直接反抗变为间接反抗，具体表现为土地粗放经营、消极怠工。于是，发生了“3年自然灾害”，也引发了1959-1961年的农村政策调整：允许土地所有权“退回”生产队、亦即再次承认农村社区的血、地缘关系是土地的产权边界；允许农民在“自留地”、“拾边地”上自由种植，产品可以自由进入市场。如果我们承认政府才是当年的经济主体，那么也可以这样说：是国家权利退出了集体化中的“不经济”部分。

现在的政府垄断征占土地引发大量上访告状、包围政府，恶化了农村中的党群关系，例如上世纪九十年代初期发生的第一轮“圈地运动”中，广东46%的上访事件归因于征占农村土地；2002年开始的第二轮圈地运动中，大约三分之一的农民上访归因于征占土地。间接的社会成本则是加重了腐败这个最大的制度癌症。

各地政府在农民普遍反抗垄断征占土地的压力下的让步政策，表现为允许社队集体有15%的土地开发权、允许集体土地作股或者租赁参与城镇化建设，甚至如广东和上海，鼓励“以土地为中心”的社区股份合作制自行规划开发村社土地。但这又导致企业从镇中心外迁，镇域经济“空心化”。[7]

而且，由于这种让步政策的非规范制度特征，又连带产生了政府和村级干部寻租、滥用土地、浪费资源和污染环境等问题。

3、土地的福利化问题

在中国人地关系高度紧张的资源约束条件下，经过长期反复的制度变迁过程，形成了所谓“均分制+定额租”的基本制度，这是中国当前以“家庭承包制”为名的农地制度的实际内容。这种制度的最大“收益”是农村的相对稳定；其制度成本，则是农村土地的逐渐福利化，难以形成规模经济。

在全国普遍推行大包干之后的1984年，农村劳均耕地面积约为0.3公顷，人均只有约0.1公顷土地（老口径）。平均承包土地使广大农区、尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块，甚至几十块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象。其后随人口增长，土地还要“三年一小调，五年一大调”，由此客观上造成土地无限细分的问题，小农经济的规模日渐细小。

到全国落实“延包政策”的1998年，农村劳均耕地面积下降到约为0.27公顷，人均只有约0.08公顷土地。由于人地关系更为紧张，对农民而言，土地所承担的生存（社会保障）功能，已经日益重于生产功能。因此，农民在落实“延包政策”中重新界定土地产权，所依据的仍是产生于古老的农业文明的“均平”理念，即70%以上绝大多数农业地区，仍然按社区内的人口而不是按劳动力把集体所有的农地划等平分。

4、农业的要素配置难以完全市场化

这种情况表明，中国农村土地制度已经出现了明显的福利化特征。而土地既然成为农民生存保障的基础，就很难再完全体现市场经济的原则。中国农村是最早进行市场取向改革的领域，市场机制本来应该成为农户农业生产活动中资源配置的调节手段。但由于土地面积一定、而劳动力绝对过剩且不断增加，劳动力作为要素投入既使无效益也仍然追加，使得资金和技术等其他要素难以在边际报酬的作用下对劳动力进行替代，在小农经济条件下的农业生产领域，市场机制这个看不见的手的作用，有时候就是不显著。

5、劳动力要素市场化对于农业和食品安全的负面影响

1997年以后，中国出现了农民收入连续4年负增长的现象，在农民现金开支不可能同步减少、反而随教育医疗等市场化导致农村公共品开支不断增加的压力下，农村劳动力逐年大量转移为非农就业。同期也逐步体现了市场经济对于农业劳动力要素优化配置的机制性作用，但农业却进一步坠入“386199部队”——妇女、儿童和老人搞农业的困境。

这是由于，传统农区超过三分之一的农村劳动力都已经有了外出就业的经验，其劳动力机会收益随之成为“影子价格”，农村劳动力价格也就参照非农就业价格被“显化”出来。这种大幅度高于村内农业的劳动力价格“显化”，导致很多地方的农民基本上放弃了以往使用劳动力才能搞好的农家肥，改为更多以化肥、农药和除草剂替代劳动力投入。

于是，农业的化学化成为普遍趋势，既造成农业生产成本逐年提升、农业按照投入产出计算愈发接近或达到破产地步，同时也造成日益严重的食品不安全问题。

看来，以往不单独计算农业生产之中劳动力投入的传统家庭经营的小农经济机制已经逐步被市场经济所打破，农业的负效益当然也随之“显化”出来。

6、人地矛盾的恶化趋势

据统计，中国已经有1/3的省人均土地面积小于1亩，1/3的县人均土地面积小于0.8亩；后面这个数据已经低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。亦即在中国1/3的地方，这样的人地比例关系，已经使土地连维持农民生存也不足了。

此外，在中国农村资源不断减少的同时，农业劳动力绝对过剩仍然是个长期现象，从近期执行的国家“十五计划”的新增就业递减情况看，还没有根本改变这种现象的可能。[8]

综上所述，随着农业人口增加对土地的压力越来越大，中国传统农区土地正在逐渐丧失作为农业生产资料的功能，福利化趋势日益明显。