借鉴东亚农协经验，进行三农顶层设计

综合农协，是东亚地区(日本、韩国及台湾地区)的农村历经数代，至今仍旧发挥着重要作用的特定的农民团体。它是以专业农户和兼业农户为基本成员，以乡镇为覆盖地域，以互助合作为基础，为农户会员提供购销、信用、加工、商业、农技推广、文化教育与福利事业等多类型综合服务的基层农民组织。综合农协不是一般社团法领域的私法人，而是由特别法规定的法定机构和公法人社团。下面以韩国农协为例。

韩国农协是公法人社团

韩国农协是根据1961年《农协法》这个特别法设立的公法人社会团体。其设立目的是“通过提高农业生产力和通过农业人的独立的合作组织，提高农业人的经济社会地位，确保国家经济的均衡发展”，其名称受法律保护，农协“之外的其他组织不得使用地域组合、专业组合，以及国家农协中央会之类的名称”;其业务范围可超越金融、保险等专业法的规定，依法从事所有涉农业务：金融、保险、粮食售卖、运输、仓储、物流、超市、海外贸易、农业技术推广、农村社会教育和社会福利等。它由国家委托，在政府这个公法人权力之外来行使保障和维护农民权益和收入的公共权力。

目前，韩国农协的组织结构分上下两层，上层为农协中央会，下层为设在乡镇的基层农协，并整体采用“一元化的综合农协体制经营”。农协的业务为金融事业、经济事业和社会事业三个大类。至2010年年底，韩国农协有1171个基层组合，代表了2447765个农民组合员，几乎覆盖了全体农民。农民人均土地为1.4公顷，收入主要来自农产品，大米、畜牧业、蔬菜和水果。至2010年底，韩国农协的总资产为286.97万亿韩元，税后利润为7047.27亿韩元。农协以自己的经营利润支持自己办的社会事业，包括推进农畜产业新技术和新品种的研发、实验、分享经营、城乡交流，以及农民福利、文化艺术和等公益活动。

由于城市化进程加快，韩国农民人数锐减，农协组合员也随之减少，不过，利用农协信用事业申请加入的准组合员即市民逐年扩大，到2010年末，已经高达1448万人，是农民组合员的6倍。可见，只要农协的事业与社区居民利益相连，就可以长盛不衰。

作为公法人社团，韩国农协是政府所有涉农政策的履行者。农业财政资金、农产品价格安定基金、优惠利率的政策贷款、化肥等农业生产资料的专营权，统统通过农协组织下达。甚至以国家担保方式协助农协向国外借贷，解决资金不足的问题。

作为公法人社团，据1961年《农协法》，韩国农协中央会的总裁须由农林部长提名，经财政部长同意，由总统任命，而首席监事则须经财政部长同意，由农林部长任命。

韩国农协总裁以下的干部均为聘任制。农协工作网络遍布全国，大小机构共有5663个。农协中央会的雇员2万多人，基层农协的雇员总数约7万人。他们虽然不在公务员编制内，但是由于是公法机构的职员，若犯罪要等同于公务员依据特定经济处罚法判罪。农协中央会上一任的会长因受贿3亿元韩币，合人民币150万元，被判处有期徒刑10年，若不是公务员，依据普通刑法刑期应为3年。从此点可以证实韩国农协的公法机构的性质。

作为公法法人社团，一切重要规则均需依法制定或修改。《农协法》1987年修订版将农协中央会一把手的任命制改成了直选制，直接由基层组合的领导人选举产生;基层组合领导人须经农协中央会总裁审批的规定也被废除，认可成员的直接选举结果;除政府补贴的业务和政府信贷项目外，农协的业务计划和年度预算无需报农林部长批准等等。目前，韩国农协仍需接受农林部的业务指导。

不仅组织，经营部门也依法设置。《农协法》1999年修订版明确韩国农协中央会可依法设立公司，独立运行金融和各项经济事业。各公司在农协中央会董事会领导下，采取CEO负责制。2012年3月，又将农协银行从农协中央会正式分离，成为农协中央会控股、保留农协标识的独立银行。

韩国不仅设立了《农协法》，还制定了一百多部涉农法律，内容涉及三农事业发展和乡村建设管理的各方面，形成了较完善的法律配套体系，对于保护农村、保持农村组织的稳定性和农业政策的连续性，起到了奠基和固本的作用。

韩国政府支持农协发展

一对农协金融事业提供信用担保，贴息、设立“农产品价格安定基金”并将政府的政策性金融业务的60%借助农协金融平台运作。

二以出资、资助和委托经营等多种形式支持农协做好流通事业。农协中央会兴建的大型流通设施，一半以上的资金由国库支持。

三对农协办企业和超市减免税。超市内的农产品销售免税要计算面积，农产品场地有百分之五十免税，农产品之外的，按所占面积比例交税。

四是支持农协开展新村运动。在国内所有对新村运动的介绍中，几乎都强调政府的主导作用，少有提及新村运动与农协的关系。通过考察我们得知，新村运动中基层综合农协担当了所有的具体工作，并与政府部门合作，才使得新村运动获得显著成效。

中国需借鉴东亚经验

在中国，三农事业事关国家粮食安全、生态安全、土地安全，是所有重要的国家资源的来源和基础，是国家安全战略的底盘。而这个战略底盘的建设与维护绝非三年五载、十年八载，而是国家千秋万代生存下去和与时俱进的必须，是永久性工程。

所以，中国需要一个完整、系统、科学、统一的长远的三农的国家战略。

中国大陆国情与日本、韩国及台湾地区有显著差别，且时代不同，经济结构、经济水平也大不一样，不过，东亚小农户组织综合农协公法社团的经验，的确比欧美大农户组织专业农协私法社团的经验更适合中国。

韩国同行曾告知，在上世纪五六十年代，准备设立韩国农协时曾有三点重要争论：一是靠农民自愿由下而上地组织，还是由政府主导自上而下?二是利用原有农民组合，还是成立新的组织?三是设立专业的农业协会组织体系，还是兼具多业的综合农协组织体系?

争议的结果，是全部采取了后者。当时，农林部和财政部在农业合作组织的信用业务问题上也存在分歧。最后是将农业银行并入农协中央会，从中央到基层，设立综合农协信用体系，且兼做农村县乡政府的金库业务。

针对我们谈及中国农民大户与小户间的收入和财产差距日益扩大的问题，韩国同行提出，这正是综合农协成立的理由和机会。如果大家都有足够的资金和收入，比较公平，就没有多大必要组织农协了。正是由于处于弱势地位的中小农户无力与大户抗争，才需要综合农协来组织中小户共同行动。

日韩台三地均用公法社团的综合农协作为承载三农战略和政策的实施平台，成功地经历了从农业社会到工业社会再到信息社会的两次大转型，至今这套制度仍有不断改进的空间，证明以科学合理的政策和制度治理三农，可以收到推动长远发展的功效。

中国三农事业的顶层设计，可以从东亚设立公法社团性质的综合农协经验中得到有益的启发。

第一，公法社团的综合农协兼具三重性质，是跨界机构。它既是直接代表农民利益的自主性社团;又是受国家委托、协助政府实施三农公共服务的经济、社会机构;还是驰骋于国内外市场兼具金融、流通、加工的巨型企业，是横跨政府、市场、社会三大部门的跨界机构。

第二，综合农协能够整合不同主体各自的优势。依托国家授权、政策支持和农民信任，综合农协能够建立强大的公共资产，在资源禀赋、资源配置、组织制度、人事调配、运营机制等诸方面集政府、企业、非营利组织之长，因而具备一般企业和社团都无法比拟的市场竞争力。加之公法人社团是统一的独立体，既能贯彻国家意图又有自己的独立意志，有利于处理好政府、市场和农民三者间的关系。

第三，综合农协有利于培育农村自治机制。东亚农协的经验证明，推进综合农协的建设，一方面需要立法，建制度、建组织，政府给资源、给政策、给投资，另一方面，需要加强对农民的教育和培训，让综合农协成为具有内生动力的农民自己的组织。依据《农协法》，综合农协的各级组织负责人都由农民选举产生，既有理事会、监事会，还有由农民组成的总干事工作团队。这些都是培育自治机制的重要条件。同时，综合农协可以通过合作金融、共同运销、农业技术推广和社区教育、社会福利等各种活动，在农民中养成之间互助、互利、互学、互教的民主意识和社会氛围，让农协组织在自我推动、自我监督和法律监督中健康成长。

当然，农民的自主、自治意识和基层民主的养成需要相当长的时间，韩国对于农协从开始的直接治理到后来的放开治理，经历了大约40年。我国如果尝试公法社团的农协，即便开始阶段由政府主导，逐渐过渡到农协基本自治也无需经历那么长的时间。重要的是，要充分利用网络时代的社会结构、社会资本和新兴科技，以透明公开为准则，下决心在整饬治吏基础上创建新型社会经济组织和新型的乡村治理结构。

如果能够将推进中国三农事业的顶层设计、重大决策与基层的试点和探索结合起来，在启动顶层设计的战略研究时，将设立公法社团的综合农协列入国家层面的综合改革配套试点，探索政府与综合农协这两类不同性质的公法人之间相互激励又互有约束的中国社会治理新机制，中国新一轮改革之门就洞开了。