推动土地管理制度改革破题 多地多点探索（2）

推广试点经验

作为全国惟一一个试点“三旧”改造的省份，广东省的经验或许将会形成一套制度成果，在全国推广。

2009年，广东省与国土资源部合作，率先以省部合作的方式在广东开展节约集约用地试点，并提出“一年初见成效，两年突破性进展，三年大改观”的阶段性目标。

如今，三年的期限已到。国土资源部部长徐绍史在今年5月视察广州三旧改造时，就督促广州应全面总结梳理“三旧”改造试点和节约集约示范建设的具体做法经验，争取尽早形成一套能够推而广之的制度成果。

广东的三旧改造，最早开始于2008年7月的佛山。彼时，广东省的城市面临着产业转型、城市转型和环境再造的任务,佛山率先推出针对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的三旧改造。

2009年8月，广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，要求以推进“三旧”改造为载体，促进存量建设用地的“二次开发”，统筹城乡发展。

上述意见中提到“三旧”改造的实现形式要因地制宜。其中，旧城镇改造范围内，在符合总体规划的前提下，各地块的使用权人可共同成立项目公司，联合自行改造；对于旧村庄改造，可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，但不得用于商品住宅开发。

试点三年来，广东累计完成改造面积14万亩，节约用地6.1万亩，这也得到了徐绍史部长的肯定，认为此次试点推动了产业转型升级，提升了城镇化发展质量，促进了节约集约用地。

但中国小城镇改革发展中心主任李铁却对“三旧”改造能否大面积推广提出质疑。“在广东乃至全国需要拆迁改造的面积太多，没有那么多房地产或综合体项目能够补偿得起。”李铁建议，改造也可以尝试让农民自己改，政府把基础设施修进去就可以。旧城的改造是长期的事情，政府不应操之过急。 此前曾与徐绍史一同赴广州调研的中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明也认为，广州三旧改造可以推广，但是会出现拆迁成本上升等一系列问题。

与广东一样，成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，其中一些土改经验也有望得到推广。

2009年，《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（下称方案）得到国务院批复，使得土地制度各项改革工作有了清晰的政策依据。方案中明确提出要推进农村的市场化改革，落实农民对土地的使用权。同时探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制，在严格保护耕地和农民利益的基础上，探索农村产权制度改革。同时要界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，开展农村集体建设用地使用权流转试验。

北京大学国家发展研究院院长周其仁认为，当前农村土地制度改革的第一重要的内容，就是确权。这也是成都最引人注目的经验。

而对于成都经验如何推广，官方表态颇为谨慎。在成都试点两年的研讨会上，国土资源部部长徐绍史曾强调，探索创新总体上应该在现有的法律框架内进行。需要突破现行法律的，应该履行申报程序。改革试点应该做到“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”。

据知情人透露，今年国土部将在总结成都经验的基础上，新设一批土地制度改革试点。

在严金明看来，目前成都的耕地保护基金制度是得到公众认可的。主要做法是从土地出让金中拿出一部分资金对耕地和基本农民进行补贴。但该经验如在全国试点，则应考虑地方政府的经济实力。