专家谏言“新土改”： 拆迁不能光考虑国家利益

对话嘉宾

杨重光（国土资源部中国矿产土地法律中心顾问）

严金明（中国人民大学土地规划研究中心主任）

党国英（中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任）

黄小虎（中国土地学会副理事长）

《财经国家周刊》：当前，新型城镇化成为理论界热衷探讨的话题。新型城镇化对土地制度改革有哪些新的要求？

杨重光：就城市来讲，第一，城市的土地规划很重要。现在的城市通过摊大饼，无限制地发展，实际上应该从数量的增加、规模的扩大转化成结构的调整、质量的提高、城市各种配置的优化和城市各个要素的协调。

第二，中国城市的发展已经到了划定城市边界的时候，划定边界后就是内部调整，促使增量土地得到限制，存量土地充分地利用。

第三，根据一个城市的人口、工业和经济等发展状况，国家要对这个城市土地的总量进行控制。比如北京2000万人口，就给你2000平方公里土地。

从农村来讲，要很好地研究农村在工业化、城镇化过程以及农业现代化中的变化及规律。因为集体土地是一个变化的过程，在这个过程中最大的变化就是农村人口减少，土地也会闲置。人进城了，土地怎么办，这就是今后改革中很大的方面。处理不好，既影响城市的发展，也影响农村的发展。

在统筹城乡发展中，前提就是要促进财富的流动，人口的流动和土地的流转。用控制土地的方式来控制人的流动和财富的流动，这实际上是不符合市场经济的发展。土地是一种财富，这种财富不完全是政府的，也是农民的财富。

严金明：土地制度改革并不是城镇化的原因，而是在于土地制度本身。土地的城镇化就意味着土地的高度非农化。在城市的扩展和蔓延中，耕地和一些高质量的农田都非农化了。在这个过程中要集约和节约，不能粗放地利用，不能够高投入、低产出，要提高土地的利用效率。要注意存量用地，旧厂房、旧村镇、旧城镇之类要合理改造。增量用地还是得严格控制，确实要用的土地，得精打细算。

党国英：新型城镇化中央在2008年已经开始讨论了。中央提出要城乡一体化，统筹城乡发展。新型城市化实际上就是要兼顾农村居民，克服城市中已经表现出来的问题。之前农村不够受重视，农民进城也扎不下根，这其实就是个纠偏的过程。

黄小虎：十七届三中全会关于土地制度已经有方向，要建立城乡统一的土地市场，这句话的含义在于单纯由政府主导的城市化，转变为在政府引导下，由农民等群体自主参与到这个进程中来。

具体到土地制度上，要打破现行的城乡分割土地制度，要承认农民的土地财产，允许农民利用土地财产，来自主参与到城市化进程中去。国家要进一步改革征地制度，能不征的就不征，同时要有政府主导的规划。大家按照统一规划，打破过去“搞建设必须需要国有土地”的制约，不能城市发展到哪里，就把地征到哪里，否则就不能缩小征地范围。

关键在于要允许在集体建设用地在符合规划的前提下，允许进入市场。那么许多建设项目就不一定要用国有土地。

《财经国家周刊》：当前土地制度改革的热点和难点是什么？

杨重光：第一，法律上关于土地的所有权不明确。在我国，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。但国家是个虚的概念，实际上由国务院行使所有权，而各个地方来实行管理。这个体制下，地方政府就有很大的权力，在城市发展中，建设用地不断扩大，国家法律和政策却限制不住。

第二，过度依赖土地和房地产财政，城市为了发展或是某种需要，就无限制地出让土地，从国家管理层面上应该加强宏观调控进行控制。

第三，农村集体土地征地要进行根本的改革。征地是可以的，但是得解决征地范围和征地价格，价格要根据市场的行情来征收。我认为征地从整个法律法规上都需要改。只有城市公共利益需要的土地才可以对农村土地、农业土地上进行征收；私人企业应该通过市场经济的原则去进行交换或者说购买，当然这需要一定的条件，也需要国家的规划。这些虽然在2008年仅从原则上提到，但没有进一步推进，也没有进一步形成法律。

严金明：土地分城镇和农村两块。上世纪80年代初期，城镇的土地改革已经相对成熟，城镇土地由原来不能流转到可以自由流转，问题比较少一点。现在难点在农村，农村的难点又在农村土地集体建设用地流转，现在这方面的政策还是空白。比如说小产权房，没有相应的法律去处理。在面对这个问题怎么处理上，十七届三中全会规定，城市规划圈外，农村集体土地可以参与非公益性项目，也就是涉及到农村集体土地流转。但是尽管提出这些年来，还没有怎么突破，这是我们的焦点和难点。

党国英：我一直坚持大型的公益性项目才可以征地，而且应该由开发商和土地的主人（如农村的村集体组织）商量。如果不是重大公益项目，土地的主人不同意，开发商就得再找其他地方。国土资源部说，公益性项目才能征地，但对这个“公益性项目”的界定与边界目前还不清晰，给许多地方留下了一个“口子”。

二是城市建设用地40、70年使用权限，导致很多人临时投资的思想。70年的限制给交易带来很大的困难，有产权限制，要把城市搞漂亮就非常困难，我认为应该长久不变。土地制度改革还是要明确产权明细，在农村要把土地承包权做实，也应该长久不变。

三是对产权的错误理解，有些人以为有了产权以后可以为所欲为。我提倡给城市住宅和农民承包地长期产权，但这需要有个规划问题的补充。就是对使用权转变为财产权之后的一种分割，主要表现在用途管制，即规定一块地存在的人口密度、绿地面积、建筑的样式风格等等。

黄小虎：尽管目前在增加补偿、解决被征地农民安置问题已经有了很大的进展，唯一还没有突破的就是集体建设用地进入市场。这还有很多的思想障碍。障碍的深层问题是，现行土地制度由此形成的土地财政和土地金融。这对地方造成很大的路径依赖，担心放开集体建设用地是否影响城市的发展。我认为不会，因为放开后，经济更活了，税源增多了，进一步开征土地财产税，原来的发展方式就彻底转变了；原来单纯地把土地集中到政府，自负盈亏，导致各种社会矛盾和不和谐。

《财经国家周刊》：对十八大后土地管理制度改革的期待是什么？

杨重光：首先就是改变现行制度背后的理论依据。对于土地所有权制度，我认为应该坚持，但是土地所有制实现形式有点僵化。比如从空间上来划分城市土地和国有土地，从某种意义上讲是荒谬的。我们土地所有权制度的理论基础和历史延续都缺乏一定根据和道理。《土地管理法》现在之所以许多人有意见、修改不好，就因为《土地管理法》一些理论基础不扎实，没有依据。

另外就是使用者、承包者、开发商的权力都要细分，都得有客观的标准，现在都没有。这也是造成当前的拆迁混乱。拆迁的根本目的，不能光考虑国家的利益，也要考虑城市利益和个人利益。

十八大后，政府对土地要深入地了解，国家职能也要改变。不要管得太多，调控是越来越细，但越来越无效。大的方面管住就行了。耕地保护，土地节约利用，土地基本权利得到保障等等。

严金明：首先把保护农民利益作为长远考虑，这在一定的可预计的时间内还是核心的问题；二是在土地宏观调控上，在市场化条件下，实现土地资源的最优化配置,保障效率最高、收益最大化。实际上，我们现在的土地管理是非常严格的，土地是实行计划的，怎么跟市场经济结合还是需要考虑的。

另外，各个地方要根据自己的实际情况考虑，有些地方确实走在了中央的前面。比如说，海南陵水的征地制度改革；成都在城乡统筹、城乡一体化的成效；江苏苏南地区的农村土地流转，如实行股份制化改造方面。还有全国其他方面都进行了很好的探索。

同时，在土地制度改革中，还要有配套的财税体制改革。就土地谈土地，是非常狭隘的。土地既是经济问题，又是社会和政治问题，所以财税方面还要考虑。土地的财税、改革一定要结合起来，才能把土地改革往深里发展。

党国英：新方向肯定是市场化，如果不是市场化就不叫改革了，就变成倒退了。市场化并非不要政府的介入，可以通过用途管制参与这个市场。政府承认你的产权，但是使用要通过政府的规划，使用的方式得有一个限制。然后就是深化规划的科学化、民主化和法制化。

按照十七届三中全会的精神，如果能够在十八大之后把问题解决，那就柳暗花明了。有些很细节的东西不叫改革，叫管理。只能算基础性的工作，管理水平更规范。改革会触碰大的利益关系，要解放思想。很多地方把管理方式的完善算作改革了。

黄小虎：2008年的十七届三中全会已经指出土地改革的方向。十八大后，需要坚持这些原则和方向。其中允许集体建设用地上市是最主要的方面，为了这一点需要改变政府经营土地制度。