赵树凯：村庄治理正在遭遇挑战（2）

关于主要干部的工资标准，中央组织部在2009年7号文件《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》中要求不得低于当地农村劳动力的正常收入。中央有关部门做出关于村主要干部工资的要求，意在通过工资待遇来保证村级组织运行。但是，许多基层政府认为，中央部门没有必要做出这个规定，直接规定工资标准的方式脱离了村庄规模有大小、干部工作量和表现有差异的实际。

基层通常做法是，加强对村级干部的考核管理，将村主要干部工资分为基础工资和绩效工资。绩效部分主要根据完成上级交办的任务、岗位业绩表现来核定，一般实行百分制考核作为计算工资的依据。这种考察主要是自上而下的，由乡镇政府直接负责，在一些地方，也吸收了村民的参与评价，共同决定村干部工资水平。

工资制是和考核制密切联系的，而考核制主要是政府导向的。村干部主要是为村民服务的，村民也是最了解村干部表现的。现在面临的主要问题是如何体现村民的意见。绩效考核制导向还需要更好地设计和调整。

最近几年，基层政府对于村干部的岗位管理趋于正规化，越来越多的地方对于村级干部的管理实行坐班制和考勤制。还有的地方正在探索直接把公务员编制配置到村级。也有地方实行村干部准公务员化，包括一些地方推进的公务员直接进村，属于机构编制的调整，减少了乡镇和部分县市机构的编制。

目前还无法知道这种逐步行政化的村务管理，与未来村民自治发展中的村民自我管理如何衔接。好在这不是当下最紧要的问题。

此外，自20世纪90年代后期开始的“村账乡管”的做法，依然被各地普遍推行，并不断统合进乡镇政府的直接管理。从全国范围来看，进入新世纪之后，许多地方的单代管就发展为双代管，即会计核算和现金出纳都由乡镇政府代管，村里只设一个报账员，通常是村主任或者村支书自己担任。随着2003年以后开始全面取消农业税，村级财务进一步被整合为乡镇政府管理。目前来看，村级组织的独立财务可以说基本消失。

除了乡镇财政“统管”村财务的基本形式之外，还有两种村级财务管理方式也是乡镇政府直接主导的。一种是联村的会计委派制，即虽然在村级层面还有相对独立的财务管理，但是，财务管理岗位配置通常由乡镇政府出面统一安排会计人员为特定的几个村庄管理财务；一种是村级财务委托制，即将村级财务管理通过类似政府采购的机制委托给财务公司管理。在村级经济发达的苏南、广东等地方，最近几年还发育出“村级资产交易平台”，统一管理村级资产出租、转让、出售等事项。在公共财政被政府统合的同时，一些村级集体经济发达的地方，村合作经济组织的财务正在独立和成长。这些合作经济组织本身是经营组织，有的直接就是公司，他们的财务是按照独立的经营性组织来管理的。

总的来看，从传统的村级财务角度看，现在村庄已经基本没有严格意义上的财务，村级财务已经被内化到乡镇政府的财政管理体系中去了。从村民自治的角度看，村级财务原则上应该自我管理，但是，现实的进程是有内在逻辑的。目前一般地方村级组织的基本财务来源（主要是工资和办公经费）来自财政，基层政府直接管理这部分财政支出，无论从政府本身的职责上，还是从财政管理的效率上，都是可以成立的。真正的村民自治条件下的财务管理，已不是一个单纯的财务管理问题，需要在地方自治的体制框架中获得解决。

村级选举有重要而积极的变化

最近十年的村庄选举，制度基础和法制框架没有重要变革，村民自治遇到的两大现实制约也未根本突破（党政关系和乡村关系）。

关于党组织与自治组织的关系，通俗的概括是，“选来选去选了个二把手”，意为选出来的人（村委主任）没有权，而有权的人（支部书记）不需要选。关于基层政府与自治组织的关系问题，通俗的概括是“种了别人的田荒了自己的地”，意为村委会虽为自治组织，做的却主要是上级政府部署下来的行政事务，即村委会的行政化反而严重了。显然，这是从宏观角度看到的问题或者是令人不满意的地方。

但是，如果深入到村庄生活层面，特别是历史地考察村庄选举过程及其社会影响，却可以发现选举进程有重要而积极的变化，主要有四个方面：

其一，选举动员机制发生演变。村民委员会组织法刚推行后的头几年，主要是政府人员出面动员村民参加选举投票，并且把村民的投票参与率作为对分工官员的考核。最近几年，情况发生了很大变化，候选人或者竞争参与者，成为村民参与选举的主要动员力量。在这个过程中，政府人员的职责功能发生了转变，主要是维护制度选举规则并保证选举过程本身的公正性。“保法不保人”越来越成为基层政府的理性选择。

从村民的选举表现看，2000年前后，农村广泛存在村民对于选举缺乏兴趣的现象，被学术界称为“选举冷漠”（也称政治冷漠），通常村里需要将参加选举会议记一天义务工，或者发一二十元补贴，以吸引村民参加投票。在十年后的现在，这种情况有明显转变。代替乡村组织去动员村民参选的，是候选人及其代表。通常，在选举之前的若干天，候选人或者代理人就会到村民们家里登门拜票，并叮嘱选举日勿忘前往投票。在选举的当天，多名候选人的代表会到村民家里登门通知，对于行动不便者，候选人方面还提供交通帮助。

其二，选举的真实性有所提升，竞争性不断增强。这主要是因为基层政府对于村级选举结果的控制明显减少，从基层政府保持选举程序公正，维持中立立场来说，比过去进步明显。有的时候，为了选举顺利进行，基层政府甚至会动用警力维持秩序。

在政府干预减少和村干部工资有保证的条件下，村庄选举真实性提升。真实性具体可分为两种：一种是部分村庄的选举竞争趋于激烈，主要在村级公共资源比较多的村庄，特别是富裕村、城郊村、城中村。另一种是部分村庄没有什么公共资源，特别是债务多，经济穷的村，出现了一些没有人愿意当干部的情况。在这种情况下，加上人口外出增加，选举经常达不到法定人数。但是，这种选举的冷场，与过去基于政府干预选举或者虚假选举的冷场不同。

其三，选举中的竞争手段开始多样化，虽然仍欠规范。现在，以物质方式拉票的情况，在各地的选举活动中明显增加。而且，这种物质化竞选的现象，不仅发生在村委会选举，也迅速地发生在党支部选举。在相同的村庄范围内，党支部选举“拉票”的标准通常明显高于村委会选举。

从笔者观察看，贿选在现实中没有多么严重的消极后果。过去想当村官要贿赂政府领导人，现在则要“贿赂”村民。以此来说，这样的贿选还算是一种社会进步。

调研还发现，村庄内部也存在一种自动的贿选纠错机制。主要是两种情况：一种情况是，村民有策略地抵制贿选。当贿选当选的干部干得不好，换届再选时，虽然继续用了相同的钱物拉票，但是还是落选；另一种情况是，竞选人主动改正贿选。有些村民运用贿选竞选，是假定当选后的收益会超越花费的物质成本。但是，他当选后发现，根本无法实现竞选时的投入产出设想。再换届时，就不再主动用钱物拉票了。