县委书记“高配”：拔高一把手行政级别对县域发展有效吗？

县委书记“高配”是为了促进县域经济的发展，克服“市管县”的弊端，朝着“省管县”方向而进行的小制度调适。这种调适在浙江等省份是在普遍财政激励的基础上，对核心领导的特殊政治激励。它通过强化现有的书记制政体来克服不同意见的阻碍，实现超常规的经济发展。政治发展也是一件超常规的作业，而且财政激励基本不起作用，因此“高配”这种政治激励仍然不失为一种有效办法。“高配”的有效性来源于一定程度的稀缺性，要想取得奖励改革的成效，不宜将“高配”做法普遍化。

为了调动地方和基层发展的积极性，组织部门近年来采取了地方一把手“调配”的办法，譬如说，省级地方一把手由副总理级官员担任，厅级地方一把手由副省(部)级官员担任，处级地方一把手由副厅级官员担任，科级地方一把手由副县(处)级官员担任。于是，全国各地出现了大大小小的政治明星，其中，“高配”的县委书记引发了较多的关注。一方面是因为县域成为当前改革与发展的焦点，另一方面是因为这些调配的县委书记数量多，前途好，而且敢想敢干。还有一个原因可能是因为李源潮在江苏主政期间，就将一批县(市)书记高配成副厅级，譬如说邳州市、新沂市、灌云县、涟水县、沭阳县等。近年来，各地纷纷效仿这种做法。

在地方行政级别不变的情况下，拔高一把手的行政级别，改变地方的权力结构和治理过程，这是对正式制度的一种冲击。通过非正式方式(小制度)改变正式制度(大制度)的运行，是各国治理实践中常见的现象，通常是为了应对非常规的问题，并产生非常规的效果。这种改变有时是对正式制度的补充，有时是对正式制度的侵蚀，甚至替代。其效果的好坏需要根据短期和长期的治理目标，结合当时、当地的具体情况，加以评估。

县域经济发展与纵向体制矛盾：“高配”的背景

中国纵向治理体制比较固定的是中央、省、县三级，在中央与省之间、省与县之间常常有不那么固定的体制，有时是一级政府，有时是派出机构。中国的地级行政区始于东汉，它不如县制那样稳定，有时虚有时实。新中国成立之后，在省与县之间建立了地级派出机构，虽没有宪法地位，却是实际上的一级政府。新中国成立初期，也实行过市管县体制，其出发点是保证城市生存，尤其是保证大城市的蔬菜、副食品供应。到1958年底，几乎所有的直辖市、省会、大城市都实行了市管县体制。1959年，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，指出实行市管县体制是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。60年代初经济困难时期，市领导县体制进入低潮。1965年底仅剩25个市领导78个县、1个自治县。70年代后，市领导县体制又逐渐复苏。至1981年底，共有57个市领导147个县、自治县。

改革开放后，市管县体制得到了推广，1982年，中共中央向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示。到1994年底，除海南省外，大陆各省自治区、直辖市都试行了市管县体制，共有196个市领导或代管783个县(自治县、旗、特区)，代管240个县级市。这次改革的出发点是促进经济发展，发挥中心城市的作用，通过城市带动乡村，实现城乡一体化发展。撤地建市的结果就让省与县之间有了具有宪法地位的一级政府。

然而，市管县体制并没有达到预期的目的，除少数大城市外，很多城市不具备对周边地区形成经济上的带动功能，没有发挥促进区域经济一体化发展的作用。而且，很多市管县体制形成了与反向吸纳功能，为了城市的生存与发展，过多地汲取了县里农村的资源，而城市的发展成果又没有有效地流向农村。发展程度较差的城市常常只顾自己的发展，从下面“抽血”来发展市区经济，无法扶持县域经济，使得区域经济发展失衡。有的市县产生了严重的利益互争的情况，总体上县处于比较弱势的地位。

其实，市管县体制也符合某种非均衡发展的规律。经济比较贫困的时期，通常是将资源集中到一个相对有利的地区，实现规模效益，如果资源在县或市的集中没有效率上的差别时，市管县体制就存在问题，一是在市集中人为地多了一级行政成本，二是经济越发达，县一级资源利用效率就会越高，县就越有与市脱钩的积极性。