县域政治发展：“高配”仍然有效吗
无论是扩权，还是高配，到目前为止，都是在大制度没有变化的前提下进行小制度调适。所谓大制度，也就是正式制度，在中国有两种。第一种法属制度，也就是国家宪法和法律规定的制度，在纵向上，是中央—省—县行政管辖制度，在横向上则是以人民代表大会为中心的制度。第二种是党属制度，也就是党的权威性文件规定的制度，在纵向上是各级党委垂直领导的制度，在横向上则是以党委为中心的制度。党属制度与法属制度在历史的逻辑上是统一的，党属制度是过渡性的，其目的是为了逐步实现法属制度的各种功能。但在共时的逻辑上二者是有冲突的，两个最高权力中心不能同时存在，在现实中，法属的权力中心让位于党属的权力中心。在很多县人大常委会主任的眼睛里，书记是老大，人大不能给书记添乱。
在一些研究者眼里，中国的正式制度只是法属制度，而党属制度不在正式制度之列。其实这是误解，党属制度也是有正式文件依据的，只是这种文件的地位没有宪法和法律高而已。
党属制度是一种集体领导制度，但在现实中它更多地表现为书记领导制度。与党委领导相比，书记领导显然是在现实中党委领导的一种变型。这种书记制政体在改革开放时期存活了下来，在某种程度上是超常规发展的需要。这种发展常常依赖于领导者个人的远见和魄力。在当前的发展阶段，需要县级政府具备超常规的战斗力。大多数县是城市与乡村、工业与农业、传统与现代的不同元素最直接交汇的地方，这个地方真正体现了中国的国情，它的变革也就意味着中国的变革。县委书记作为县级政权的核心人物，其地位不同于普通处级公务员，一般很少有从副处级岗位上提拔的，他们一般都有多年正处级和多岗位履职的经历。中国的一个县相当于很多小国家，而且中国的县很多，无论中央和省，都难以管得过来，其实质性的自治权力和在改革中的作用都需要县委书记具有很强的统筹全局、协调各方和开拓创新的能力。然而，这种能力难以通过大制度供给出来。从这个意义上说，“高配”的小制度创新补救了大制度的缺陷。如果“高配”普遍化之后，那就构成了大制度的重要组成部分。普遍的省管县之后，县领导的级别也就普遍地提高了。
县委书记级别一旦普遍地提高，少数“高配”变成了多数“适配”，其激励效果也许就体现不出来了。因此，如果需要某些县在改革上大胆地试，大胆地闯，那么，保持“高配”作为改革奖赏的稀缺性是必要的，也就是说，不要急于让小制度创新变成大制度创新。
过去的“高配”主要用于激励经济发展，这种激励目标还会保持比较长的时间。但随着经济非均衡发展所带来的社会矛盾的加剧，政治发展在县一级变得越来越重要。县委书记推动政治发展的动力何来?经济激励在政府之间、官员之间做加法，而政治激励则是它们之间做减法。前者是你有我也有，后者则是你有我则无。更重要的是，在县一级促进政治发展，意味着县委书记的自我革命。如果只有经济发展的目标，“高配”对现有的书记制政体起着强化的作用。如果在中国的下一波发展中，政治发展被摆到重要位置，那么就意味着对书记制政体本身进行比较大的改革。即使不“高配”，县委书记也是“土皇帝”，其意见和决策在县里面极少有人反对。很多书记为了数字上的发展，诱发和积累了很多矛盾和问题。县委书记本来就容易独断专行，“高配”只会强化，不会弱化这种风格。独断专行可以济一时之需，譬如说为实现某个阶段的经济转轨，但不能成为常态。如果用“高配”来激励政治发展，那么就是要用通过书记的短期专断，实现大制度的创新，也就是要调动法属制度下政治角色的积极性，将法属制度背后的政治承诺逐步变成现实，从而将这种独断变成历史。
有的县在不经意间尝试着两种大制度之间的对接和过渡。广东有位县委书记尝试运用法属制度解决干部监督问题。他认为不应该绕开法属制度来引入不规范的民主测评。根据国家的宪法，对干部监督负首要责任的应该是人民代表大会。于是他把干部测评交给了县人大，让人大代表，尤其是人大常委定期给干部打分，根据打分结果来考虑干部的奖惩与任免。尽管大权仍然在党委和书记手中，但人大的实质性作用体现出来了。由于这种创新难以带来显著的GDP增长，因而也难以得到上级的重视。如果能够进行一些配套的改革，在给经济发展带来消极影响的前提下，有效地化解了积累的社会和政治问题，那么它迟早会得到应有的重视。由于政治发展的成效只有多年之后才能有大的显现，因此需要改革者在任上呆比较长的时间。
“高配”可能仍然是激励县委书记促进政治发展的一个有效办法。不过，无论是财政奖金，还是级别“高配”，都是激发人追求金钱和权力的世俗激励。与经济发展比较起来，政治发展需要更多的道德激励，这个在改革开放中流失的东西需要逐步地找回来。
(作者为武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师)
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