福山：中国与东亚民主（2）

其他更晚建立民主体制的国家，比如韩国、泰国，实际上比日本更“西化”，它们经历了政权向反对派的转移，有更强烈的抗议文化。尽管如此，这些国家依然对日本式的一党独大体制以及强大官僚体制充满深深敬意。

二、中国的国家绩效

我并不想提出一套完善的框架来分析国家的绩效，以弥补现有方法的不足，因为建立这样的框架是极为复杂的工作。为了研究的便利，我认为可以从国家的现代性出发来分析中国的国家绩效，需要衡量三个方面：制度化、官员录用以及政府的回应性。

制度化。“制度化”，采取的是亨廷顿对制度的定义，即制度是“稳定的、重要的、反复出现的行为模式”，具有复杂性、自主性、一致性以及可适应性等特点。与其他所有威权政体相比，中国的制度化在大多数方面是高水平的，比如集体领导体制、领导人的定期更替、官员的精英化、政令自上而下的有效贯彻等。制度化面临的最大问题是适应性问题，比如意识形态如何适应社会经济的变化。

录用。对于中国的政治行政体制来说，庇护和腐败程度是最难判断的事情之一。中国的腐败问题严重，在2010年透明国际对178个国家的排名中，中国排在第78位。但是这种腐败指数很难准确评估中国的腐败情况。在中国，“关系”意味着非正式影响，显然在体制内存在着利益小团体以及庇护链，因此重大腐败案件不时会暴露出来。但是，与许多发展中国家相比，中国的体制更现代，更非个人化。中国有着悠久的选贤任能传统，无论是党内还是政府系统在官员提拔上都重视政绩。尽管“关系”有用，但是提拔还需要按照程序进行。大部分腐败发生在较低级别，而高层，尤其是政治局常委的选拔更加重视工作业绩。

回应性。中国的政治制度实际不存在正式的对下负责制度。地方选举有限，但公民有权去起诉政府机构。同时，媒体的监督也很有限。在中国，正式的责任制完全是对上的，对党负责，对更高层次的决策机构负责。由于对上负责机制要经过层层部门，所以核心问题就变成了上级部门如何掌握和控制下级的行为，这是一个经典的委托代理问题。执政党使用了许多方法（有的是传统的，有的是新的）来确保下级的责任性，比如对地方政府及其官员进行考核，来督促他们更好地履行职责。为解决信息不对称问题，他们采取民意调查方法或者允许一定程度的网络批评。但是政府对于网络的控制堪称传奇。

中国的治理结构与现代西方的公司治理结构很像，都是对上负责。中国是对上级负责，公司的管理是对董事会或股权人负责，都不向下负责，无论是对公民还是对劳动者和消费者。但是，如果这样的制度忽视了利益相关者的需求，那么早晚会遇到麻烦。

尽管中国的责任机制存在缺陷，但是政府努力给公民提供他们所需要的物品，尤其是安全、就业、不断提高的生活水平等，这远远超过了大部分类似的体制。而这个现实是我们理解中国对于东亚地区以及世界范围的民主实践产生挑战的前提。

三、东亚的民主和国家的未来

东亚的几个国家和地区都继承了中国的集权国家传统，这是东亚经济成功的核心原因。日本、韩国和中国台湾都是拥有极强能力的发展型国家和地区，能够在高速增长时期实施雄心勃勃的工业政策，只是在后来才发展了法治和民主制度来对政治权力进行制衡。对于这些国家和地区，我们应该分析的是，法治和民主制度存在与否是如何影响国家的绩效的。我相信这是一个合法性问题，因为对于民主制的评价在很大程度取决于它是否对经济绩效以及国家行为的其他后果产生影响。

对于国家的高质量运行来说，法治和民主责任制都是重要的。如果政府不受到规则约束，行为缺乏预期性，不能保护产权，那么它就成为了经济发展的障碍。如果政府没有民主责任制，那么就没有办法将那些不称职的领导人撤换掉，或者将对其行为的评价反馈给他们。但是，如果制衡过多，那么决策的过程就会受阻，决策的成本就可能过高。日本近年来就经常遇到这类问题。显然，如果权力分立被“目标分立”所替代，那么问题就更为严重，因为选民无法对政策问题达成共识。日本、韩国和中国台湾一直深受目标分立之苦，各个党派更看重获得竞争的优势，而非就国家面临的问题作出痛苦的决定。

一个重要的实证问题从来没有得到系统研究，即民主是如何影响东亚官僚体系的质量的。在早期，这些国家和地区存在着强国家、弱社会的现象，但是这种平衡关系发生了迅速的变化。强大的利益集团出现了，并成为了国家决策的重要制约力量。这种变化也影响了东亚体制的优势的发挥。

在今后的20年中，东亚的各类政权，不论是民主政体还是威权政体，都会面临相同的挑战，其生存将受到严峻考验。其中之一是出口驱动型增长模式的调整。该地区的所有国家和地区都需要实现国内需求和出口的平衡。拉古拉姆·拉詹（Raghuram Rajan）早就指出，日本在这方面的努力已经失败，原因至少部分是政治性的。日本在上世纪90年代初期房地产泡沫破灭后采取的刺激政策毫无效率，基础设施建设被利益集团控制，生产率低下，这造成日本财政的不可持续。中国政府虽然几年前就认识到内需的重要，并且采取了许多措施，但是这些投资的效益如何，是否能产生长期的预期效果，还未可知。而且利益集团也在左右着中国的决策，一些官员与开发商、企业家以及其他人合谋从项目中中饱私囊。另外，决策者如何平衡或者摆脱依靠出口的沿海地区的利益羁绊也是值得研究的问题。

第二个重要的长期问题是，随着出生率的降低和预期寿命的提高，需要重新议定社会契约。众所周知，日本一直面临着这个问题，其他东亚社会也会在21世纪的前半叶面临同样的问题。中国采取了独生子女计划生育政策，但人口并没有像日本、韩国那样急剧下降，不过15年后情况会发生逆转。赡养率的提高会产生一系列痛苦的决策，比如对劳动人口征求更高的税收、减少医疗养老的支出、提高退休年龄以及改革医疗制度等。

最后，虽然这些国家面临着同样的问题，但是政治体制的不同可能会产生不同的结果。民主体制的决策过程虽然漫长而艰苦，但一旦作出决策就能顺利执行；威权体制虽然决策效率高，但是可能会在执行过程中遇到更多的抵抗，从而产生一系列的矛盾和问题。这种差别值得进一步研究。

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