福山：中国与东亚民主

福山是一位思想活跃、关注现实的学者。自《历史的终结》一书出版后，他又先后出版了《后人类未来》、《信任》、《国家构建》等多部著作。尽管他依然坚持其在《历史的终结》一书中所阐述的自由资本主义将是人类唯一的选择的观点，但是也在对现实问题的分析中更多地关注了制度的多样性，尤其是更为理性地分析了东亚发展、中国发展对于西方发展模式产生的冲击和影响。这种变化集中体现在他2011年出版的《政治秩序的起源》一书中。而在2012年1月号的《民主杂志》上，他以《中国与东亚民主：历史的多种模式》一文分析了西方理论在解释东亚模式和中国发展经验上的不足，并阐述了自己的观点。文章主要内容如下。

一、建立理解东亚模式的知识系统

要理解东亚民主的本质，就必须理解威权主义政府的本质。在当前的东亚地区，要认识民主面临的问题及其应对未来挑战的能力，必须充分考虑中国是该地区最大的国家，也是发展最快速、同时相对最成功的威权国家。中国带来的挑战不仅仅是外交政策方面的，更是发展模式意义上的。要评价东亚其他国家的民主，参照的对象不是非洲或者中东的威权政体，而是中国。

比较政治学还没有发展出一个完备的概念框架来对不同的威权政府进行分析，这与研究民主政体的概念之丰富形成了鲜明对比。换句话说，我们缺乏一套描绘缺乏法治和问责制度的国家的语言。因此，我们需要弥补这个缺陷，以理解该地区历史发展道路所决定的政府特征。该地区民主政府与非民主政府之间具有很大的相似性，正如该地区民主政府与其他地区民主政府之间具有很大的相似性一样。这对于该地区未来的民主发展来说，既是一个优势，也是一种挑战。

近年来，斯蒂文·列维茨基（Steven Levitsky）、卢坎·威（Lucan Way）、安德里斯·谢德勒（Andreas Schedler）等人试图将充分民主体制的类型学研究成果扩展到威权型体制，提出了诸如“竞争性威权政体”或“选举型威权政体”等概念来描绘那些虽然举行了选举但是政权牢牢控制在威权型领导人手里的体制，比如普京统治下的俄罗斯、查韦斯统治下的委内瑞拉。这种对威权政体的分类采取的是民主政体的划分方法，即以某种民主实践为标准划分出程度不同的体制。

然而，这些标准衡量的仅仅是与法治、问责有关的制度质量。国家质量作为独立的标准并没有包括进来。在这个方面，现有分析存在着巨大的缺陷。就我们要使用共同的词汇而言，我们可以使用马克斯·韦伯创造的概念，例如世袭制、俸禄制、苏丹化制度等。另一方面，在威权-独裁类型基础上出现了一种新的研究取向。以世界银行研究所（WBI）开发的“世界治理指数”为代表的研究试图通过测量“政府效用”、“管制质量”以及“腐败控制”等来抓住国家的某些特征。然而，这些都不是以关于国家如何运行的理论为基础形成的深思熟虑的概念，不过是为了研究的方便而把现有各种可衡量的治理标准堆砌在一起。世界银行研究所的指标与韦伯的概念之间没有清晰的联系。比如，衡量腐败的指标不能将官僚制中的庇护关系与俸禄制中的庇护关系区别开来。我们也没有指标来衡量与官僚录用有关的功绩制或世袭制的发展程度。

因此，我们的概念范畴无法解释不同的非民主体制之间的重要区别。在《政治学》一书中，亚里士多德根据两个标准来划分政体。一个标准是统治者的数量：一个人、少数人还是许多人；另一个标准是统治的目的：为了统治集团的利益还是共同的利益。根据这个标准，亚里士多德划分了六类政体，并且对君主制与僭主制进行了区分。从常识上说，大多数人会宽容仁慈的独裁者的存在，仁慈独裁与专横独裁的统治结果显然不同。但是，当代比较政治学很大程度上没有看到亚里士多德对于君主制和僭主制的区分，并且没有好的方法来对那些能够服务于更广泛的公共利益的非民主政体进行分类。最接近的一个概念是“发展型”威权政体，后者把实现经济增长作为国家的目标。然而，认为非民主政体可以实现共同利益的观点肯定超出了经济学的解释力。

“问责”这个概念一直以来几乎只是程序意义上的，即把是否存在公平自由的多党选举作为衡量的标准。一种体制没有程序上的问责制度，但依然会受到道德上的约束，这种观点今天没有受到太多的关注。在福山看来，根据程序而非实质结果来界定问责存在着两个方面的问题。首先，许多有着问责程序的民主国家显然并没有在实际治理效果上实现有效的问责。由于信息缺乏、政治冷漠、种族投票偏向、庇护或者选举操纵，选民常常无法迫使领导人负责。程序并不能保证实际效果的实现。

第二个问题尤其存在于东亚国家。虽然帝国时代的中国既没有法治也没有正式的问责机制，但是道德问责处于整个体制的核心。这也是儒家思想的灵魂，即通过道德戒律来规范统治者的行为，并使其关注被统治者的利益。这种道德系统在中国复杂的官僚体制中实现了制度化。官僚的一项重要职能就是教育王位的继承者，确保其能够理解作为统治者不仅是个人行为，也要承担起传统的职责。

当然，有诸多理由可以说明程序问责优于道德问责，后者面临的基本问题来自于信息方面。无论一个君主多么仁慈，缺乏言论自由和诸如选举这样表达意愿的正式程序，他很难了解到何为公共利益。更重要的是，在缺乏问责程序的前提下，如何能够确保不断产生仁慈的君主呢？

现代自由民主体制是三组制度的结合：国家、法治和问责机制（在现代社会指的是定期的多党选举）。国家将权力集中起来以行使其意志；法治和问责机制则用来约束国家权力。一个自由民主国家的成功有赖于实现强大国家与有效制衡的平衡。不受制衡的国家权力从任何角度看都是危险的。同时，国家权力软弱或者残缺的自由民主国家也无法有效地服务于自己的公民。

东亚的核心国家——中国、日本、韩国--很早就形成了相对高质量的、集权化的官僚国家，并且在族群同质化的人口基础上建立了相对一致的民族认同。而这些发展远远早于制衡国家权力的法律和问责制度的建立。中国第一个建立了“韦伯式”的现代国家，时间可以追溯到公元前221年的秦朝。当时秦朝已经建立了客观的录用制度、精英式的官僚体制、统一的行政管理等制度。

与其他文明相比，中国从来没有建立起法治。历朝的法律规章都是执行皇帝旨意的成文法。毫无疑问，中国也没有建立起正式的问责制度。在欧洲，国家的权力早期受制于法律的出现，后来又受到组织良好的社会行为者的抵制，迫使其实行宪法上的妥协。而在中国，现代国家的早熟形态使得历朝政府能够有效地防止挑战自己权力的新社会行为者的自发出现，无论它们是宗法贵族、商业资产阶级、独立的城市、宗教机构还是有组织的农民。

中国的这种治理方式成为东亚其他国家的范例。受到中国文化影响的日本、韩国以及东南亚国家都继承了儒教传统，建立了统一的集权国家以及精英化的官僚体制。随着与西方的遭遇，东亚传统国家都受到了削弱、改变乃至被消灭。但是在20世纪后半叶，一种强大的、高度制度化的行政机构在几乎所有国家又复兴了。

与世界其他地区的许多新兴民主国家不同，东亚的民主国家有着强大而统一的国家权力。民主发展遇到的问题更多来自社会方面，因为东亚社会普遍缺乏强大而组织良好的社会团体，难以有效地抵制国家权力，同时也缺乏能够为社会抗争和斗争政治提供合法性的政治文化。随着工业化的发展，诸如资产阶级、工会以及学生群体这样的新社会行为体开始出现。而且，在日本、韩国以及台湾，政府权力进一步受到了国际体系的制约。这使得本土的社会行为体能够不断发展，并且制衡国家的权力。

这种特殊的制度发展过程造就了许多当代发展的重要后果。首先，并且最重要的是，几乎所有成功实现现代化的威权体制都分布在东亚地区。与中东、南亚、拉美、特别是撒哈拉以南地区出现的掠夺型国家相比，东亚许多威权主义政权都坚持发展的观点，这为后来的民主化提供了稳定的平台。大部分推崇经济增长和法治优先于民主开放的论点都以东亚模式为依据。

这种发展模式的第二个后果是，许多东亚国家一直能够通过工业政策来推动经济发展。而在那些能力不强的国家里，这样的政策会导致严重的寻租和国家俘获现象。最终的结果是东亚的自由民主体制的质量与欧洲、北美以及西方世界的其他国家存在差异。虽然日本是东亚第一个实现自由民主的国家，但是其与欧洲、尤其是美国的民主也差别巨大。首先而且最重要的是国家在日本政治体制中的主导地位。许多研究都发现，官僚与工商团体的联盟才是主要的决策者。当然，随着日本高速增长阶段在20世纪90年代早期的结束，这种主导地位也逐渐衰弱，但这也部分反映了官僚体系能力的下降。其次，从1955年到2009年，自民党作为霸权型政党几乎一直统治着日本。即使是现在，日本虽然由民主党统治，但很难说日本已经过渡到稳定的、定期轮替的两党制。最后，日本从来没有形成西方式的抗议政治文化，即将社会的不满和对政府问责的要求快速转变为政治行动。