加拿大食品安全经验：从源头监督安全隐患

加拿大的食品安全管理，是“基于变革的社会的科学监管”理念的，其对于食品安全的观察视角更多的是针对变革社会中的信息、管理、知识应用、控制力的综合挑战。整个政府对于全球化和创新的意识比较前卫，能够在整个食品安全的战略层面对“创新”形成一种潜移默化的文化认同。按照西方的食品安全管理检验的事后评估标准，加拿大的食品安全管理由于在组织建设及其经济体能够在全球化趋势下，在“知识创新”的问题上不断改良，保证整个政府对于食品安全管理的竞争力，因此其“创造和使用知识能力”方面绩效是被公认为全世界最好。他山之石可以攻玉，笔者管中窥豹，以一颗平常心，冷静、全面、理性地观察、比较分析我们的食品安全管理现状，以期对我们未来食品安全管理有所裨益。

一、加拿大食品安全管理的若干管理理念

加拿大政府意识到在全球化和创新的两大趋势推动下，必然会对加拿大的食品安全组织战略管理构成挑战，因此在加拿大政府的整个战略管理层面对“社会化的、基于科学的食品安全综合管理”达成共识，政府坚持以公共利益最大化最为决策第一原则，政府重视对公众的服务承诺，在公共卫生、食品卫生管理等环节强化与非政府组织的合作，将民众视为整个食品安全公共服务的重要参与者，鼓励非政府组织、企业食品安全管理新技术的研发、推广，在整个食品安全管理层面，政府定位于“监管者、合法企业、非政府组织的合作伙伴、社会食品安全发展趋势的领导者”。在此基础上，民众给予对政府食品安全的公共管理的信任，能够按照政府公共政策激励的导向（公共预算资助非政府组织的食品安全技术研发，力求公共利益最大化），不断创新，推进实用的、有益于公众的、科技含量高的技术创新成果，并强化形成固定标准，促进整个加拿大的食品产业研发水平的提升。

其次，加拿大政府在20世纪80年代开始，将“科学的政策”作为其公共管理的首要方针，针对“科学、技术、经济之间关系”开展研究，重点从经济增长、国家竞争力、全要素生产率、投资、创造就业机会等方面反思整个政府公共管理的“科学性”问题。这在政府食品安全管理层面产生了深远的影响。在食品安全管理领域，加拿大人更多的是采用系统管理控制的思维，系统针对创新思维、知识经济、信息传播、科技成果转化、企业责任、市场失灵、社会激励导向进行统筹分析，在物流控制、权力制衡（含立法、生产、检测、监督等方面）、人力资源管理、食品安全风险——效益控制等领域，将公共利益最大化的目标融入公共管理各个过程的始终，并且在经济、社会、法律领域全方位的针对食品安全管理呈现出来的问题进行全面质量管理，如加拿大政府在分析“英国疯牛病事件”之后，发现英国政府的选择性资助非政府组织存在重大政策缺陷（1996年之前，英国政府只资助“研究结果符合政府主流舆论导向”的非官方研究机构），立即在本国予以改良，将“研究结果符合公共利益最大化”作为资助的标准。

同时，加拿大的食品安全管理经验，其倡导“基于科学的监管体制”建设，在对策应对方面采用“结构化管理”方法。首先在“制定规章、制度及其配套的标准程序”方面，关注食品安全危机周期性、偶发性特征，结合复杂的利益各方进行科学决策；关注高度多元化的科学技术分析，及其基础上的科学决策。其次在“产品或者案件的审批程序”方面，加拿大政府重视商业机构和政府监管机构等领域不同科学家、评审者的意见分歧；重视更多的引进国际通用的、先进的、具有创新性的国际审批经验程序。第三在“全面遵守和执行规定”方面，重视不同食品安全管理任务在监管载荷、空间、地域的多样性，充分尊重科学家、专业人员、管理通才的意见，依靠合格的检验员强化执行力；在面临两难、多难抉择的时候，确定不同利益之间的正确的决策优先权等级（其认为：公共利益第一优先等级）。第四，在“食品上市后或者一般性监测报告程序”方面，加拿大人将监测重点置于更加广泛的、崭新的领域，尤其重视基于风险管理效益的监管模式，重视基于科学家、技术员的专业管理网络构建，此网络应确保“外行公众”的公共利益（外行公众指病人、使用者、普通公民。加拿大的食品管理更加倚重“专业技术精英的专业知识”来保证公共利益），重视启用数字、信息技术和统计分析手段应用，重视不同监管部门之间的决策思维逻辑的差异性。第五，在“科学决策政府预算和人事系统管理”方面，加拿大确立商业机构自主使用经费和政府资助相结合；（加拿大政府立法资助对公众食品安全有益的研究项目，不论其是否符合当前政府的舆论导向，这也是英国“疯牛病”危机的教训之一）。建预算和人力资源政策保证构建新的智库组织形式，根据科学、事实作出决策和影响公共决策。强化预算保障用于教育和提高专业技术人员、通才的综合能力。

二、加拿大食品检验署（CFIA）食品管理策略

CFIA的核心管理优势在于：拥有一个由科学家、技术人员、管理通才组成的核心团队组织，该组织通过每年和全球最先进的管理技术团队的信息交流，保证其在全球范围内的管理竞争优势。CFIA的食品企业卫生登记实行“准入管理”，对于跨省销售以及出口到其他国家地区的食品生产企业，首先应获得各省相关机构的卫生许可，然后由CFIA进行卫生登记。食品物流范围越大，其行政审批要求越严格，进入门槛越高，其跨省的食品的经营范围有行政许可方面的限制，藉此确保进入国家层面流通的食品物流的最高监管等级。为进一步加强对食品安全卫生的控制，CFIA现正致力于建立以HACCP（Hazard Analysis Critical Control Point，即“危害分析和关键控制点”，是科学、简便、实用的预防性的食品安全控制体系）为基础的检验管理系统，如食品安全促进计划（FSEP）和质量控制计划（QMP），目的是期望行业采纳这种检验管理体系以保证消费者的健康和安全。

1.质量管理计划（QMP）是一个基于HACCP原理的计划，其基本设计理念是“管理控制系统”，其最大优点在于将“政府——企业——社会”三者同事纳入“加拿大食品安全的管理控制系统”，政府以一个“游戏规则制定者”角色，以“社会公共利益最大化目标“为纽带，领导整个社会的“食品安全的管理控制系统”建设。而不是以一个孤立的、游离社会的之外的监管者的姿态参与整个社会食品安全公共事务的管理。加拿大政府在整个食品安全政府决策过程中，能够广泛的听取社会各个利益相关者的意见，并且在政府决策中给予科学家、社会学家、食品生产产业界一定的决策参与权，以社会公共利益最大化为导向，在公共管理决策中尽量消除“科学家、社会学家、行政管理者、产业界”之间的意见分歧，使其决策能够体现多元化的意见代表的利益的统一。

相比较而言，我们国家目前对食品安全管理竞争优势意识比较淡漠，人员组成结构中，行政人员偏多，而科学家、技术人员、管理通才偏少，目前在食品安全管理领域，没有HACCP、FSEP、QMP之类的计划。同时对于整个食品安全的社会化管理格局有待完善，政府的管理角色定位有待明确，政府在构建一个开放的、有序的、高效的食品安全管理控制系统建设方面相对滞后。同时公共决策在采纳科学家、社会学家、产业界意见方面相对比较少，某些公共决策一出台，就首先招致科学家、社会学家的抨击。

2.食品安全促进计划（FSEP）是针对加拿大农业食品领域超过2000家注册企业而设计推广的。该计划是应用国际公认的HACCP原理来帮助保证食品安全和提供消费者保护。CFIA正积极地在各类商品中推进实施。FSEP具体作法包括：第一，实行FSEP之前企业必须达到的基本卫生条件—前提计划（Prerequisite Program），主要包括企业的硬件设施、GMP和SSOP等，并有专门的检查表。第二，HACCP—包括HACCP培训、如何建立一个通用的HACCP模式、危害分析手册、通用的HACCP模式、HACCP评审，合格后颁发HACCP证书（类似食品流通许可证）。

3.微生物检验、药物残留监控计划：加拿大政府对肉类产品参照美国FSIS的大肠杆菌和沙门氏菌操作限量标准进行检验。每年取一组样品，企业做大肠杆菌检验，送官方认可实验室做沙门氏菌检验，以判定产品和加工过程的卫生。另外其“驻厂的CFIA检验员”按照药物残留监控计划做快速抗生素和磺胺药筛选试验，对每个批次生产的食品按计划取样送指定的实验室检验。上述检验员权力是根据食品质量检验情况决定对食品物流生产准入的放行与否，其责任是确保每个流入市场批次的食品都是质量安全的。加拿大人对于食品的立法、生产、销售、行政管理、检验检疫、新闻监督，全部实现“分权制”，力求通过权力制衡措施，确保加拿大社会公共利益最大化。

4.食品物流的溯源追踪系统：加拿大最大的猪肉生产加工商枫叶食品公司建立了猪肉追踪系统，养猪场必须提供并及时更新其拥有的生猪血液和毛发样本，枫叶公司从样本中提取DNA资料输入其数据库（生物DNA证据信息）。该系统可在数小时内对其销往各处的猪肉制品一直追溯到提供此肉肉猪的出生地点。同时，加拿大政府的食品公共关系宣传，往往和其溯源管理有直接联系。其百姓对于政府的食品安全公共信任程度较高，直接原因在于加拿大政府的溯源管理能力比较强。（目前我们农贸市场上的肉类产品基本都没有溯源标签，更没有DNA留存样本，没有经济核算制度。我们每年的病死猪肉，到底死了多少猪，老百姓吃了多少病死猪肉，还是没有一个核算、溯源的体系。以致于某地“人大主任”在食品安全监督电视会议上说：“三个副市长管不了一头猪”。其管理的败点就是在于我们在食品物流的溯源、追踪、经济核算管理的制度建设、执行力不到位，这个方面我们和加拿大反差较大。）

5.重视案源发现机制。加拿大政府在食品安全制度管理领域，其最大的优势在于“案源发现机制及其效率”。就蔬菜产品而言，2006年到2007年，加拿大先后发现芽菜污染沙门氏菌、生菜污染大肠杆菌O121：H19与大肠杆菌O157：H7、菠菜污染大肠杆菌O157：H7、胡萝卜污染肉毒杆菌、生菜污染大肠杆菌O157：H7、西红柿污染沙门氏菌、生菜污染大肠杆菌O157：H7、草莓污染单增李斯特菌、甜瓜污染沙门氏菌、菠菜污染沙门氏菌、小胡萝卜污染志贺氏菌，并发生不同比例的中毒问题。为此，加拿大也加强了对蔬菜产品致病微生物的控制。同时每年对医院非正常的食品诱发案件进行数据统计分析，对癌症等高发病潜在食品饮食危害因素进行逆向分析，不断完善其食品危机预警体系建设。其他的食品领域，加拿大政府对于各类案源的发现机制的预算保障专项投入也是不遗余力（加拿大政府认为这是食品安全控制力的首个关键环节，并立法规定每财政年度有一个年度残留监控计划，根据毒理学、药理学和生理学知识，确定哪些农药残留对公共卫生影响最大，同时确定其限量标准。），同时在医疗、卫生、检验检疫等多个部门、跨行业、国际间的针对可能的食品安全案源发现机制进行广泛的合作（如疯牛病事件和英国合作、毒树菇事件和美国合作），加拿大人在“跨组织管理”领域的能力及其管理效率比较高，特别体现在“跨组织的食品安全管理控制系统”领域值得肯定。

三、对于中国食品管理的现实启迪

加拿大的“基于科学的监管”理念，是建立在“新公共管理改革”的基础上的。因此其在实践过程中运用了较多的“新公共管理改革理念”。目前我们中国立法条文建立在“大陆法系”基础上，“新公共管理改革”应用还是初步展开，其中的立法条文相对管理对策而言，“机构化管理对策”方面建设不足。未来我们应强化“食品在科学学科应用多元化方面”我们基础，具体针对其中的应用化学、统计学、公共管理等方面，力求全面提升我们决策的结果其专业性水平。第三我们对于食品安全决策过多的强调统一，而忽视了“分歧”背后隐藏的案例分析问题，在公共政策最优化管理方面不断改进。第四在借鉴国外先进技术方面，力求形成“开放性管理思维”体系，在“比较分析研究领域”事业不开阔，力求形成“博观而约取”的开放思维学习氛围。第五是食品安全跨组织管理方面，重视管理决策思维逻辑差异性，力求达成统一的跨组织目标。第六，改变我们的食品安全公共管理预算使用路径，保证食品安全“研发、高端人力资源管理、开放决策的参与广度”等方面的预算需求，强化构建社会化的食品安全保障格局。

在食品流通领域，由于我们国家在颁发食品流通许可证之前，没有建立一个通用的HACCP模式、也没有什么食品危害分析手册，很多食品经营者甚至连如何防范大肠杆菌都不知道，未来我们在发《食品流通许可证》之前，应该对申请人进行相关知识培训，并发放《食品危害分析手册》。这个方面最好编印一本我们的《食品危害分析手册》，借鉴、依托HACCP模式，下发政府部门及其食品企业，同时在电视台开展“食品安全国民教育专题讲座”宣传之，形成“政府——企业——社会”之间的互动。藉此将我们政府的“食品安全先进理念”，转变为全社会公民的普世价值观。

在检测领域，我们国家生产的某些出口食品往往都是“食品出国”后人家发现问题的，出口新西兰发现了三聚氰胺奶粉，德国发现了中国草莓问题，出口日本发现了冷冻虾中有金霉素，这些问题从侧面反映出我们的检验手段、广度和频率不足，今后应该提升检测的综合效能。另外，我们国家目前就缺了“食品生产企业驻厂的CFIA检验员"这个食品物流控制关键环节，所有食品企业的质检员都是由该厂内部职工担任，整个物流设计管理制度中，质量检验权力制衡机制缺失，其食品质量监督没有实行“分权制”，等于是“左手监督右手”，食品物流源头的质量控制阀门等于虚设。今后必须加强此食品质量控制阀门的“物流防火墙”制度效用，强化食品安全的权力制衡，力戒“企业生产的不合格食品物流直接流到社会”的恶果。

在案源发现——溯源管理机制上，我们应该尽早强化食品安全的预警制度建设，建立食品农药残留监控计划、医院非正常食品诱发病例的报告制度等预警手段，提高违法食品经营的案源发现广度、概率，逐步消灭食品安全监管空白点，利用物流的全流域特征，在消费、医疗、检测、公共宣传等各个国民经济关键环节建立案源发现预警机制，并建立食品危害因素的逆向分析制度，强化各类食源类疾病统计分析结果应用，促进社会多维度的“案源发现机制领域”不断改进。在食品溯源管理方面，我们还刚刚起步，力求溯源管理科学的制度，完善其社会公信力、管理的信度（针对事实的真实性）、效度（事实控制力）、参与度（社会文化认同）等建设，强化“案源——溯源协同机制”，针对在跨组织管理领域协调、管理效率偏低问题，构建食品安全的“跨组织系统（IOS）”，在食品安全管理控制力建设层面，确保案源发现机制、物流溯源管理，努力营造食品安全就“食无忧”环境。

一言蔽之，加拿大的食品安全相对我们的比较竞争优势，在理论层面集中体现在其“新公共管理改革”成果的应用领域。在实践层面体现在“社会制度激励、管理的开放性、专业性、竞争力”等方面，加拿大重视在食品安全管理过程中的权力制衡策略对于保障“社会公共利益最大化”的制度效用，重视人力资源的战略管理，重视不同制度之间的比较研究，重视多元化的知识结构对于管理效率的保障，重视食品安全的公共关系的社会化管理，重视社会各界对食品安全公共政策决策的参与，重视预算分配的激励导向，这些管理经验策略，都将对我们未来的食品安全管理思维有所裨益，同时有利于我们在“创造和使用知识能力”领域构建未来的“基于变革的社会的食品安全科学监管体系”！