张富泉：“三步走”就是改革路线图

张富泉：按“三步走”部署共同富裕路

为深入贯彻党的十八大精神，中央经济工作会议提出要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确改革的路线图和时间表，并强调要尊重人民首创精神，尊重实践、尊重创造。为此，记者采访了邓小平战略研究专家、湖南省委政策研究室副主任张富泉，请他结合中央经济工作会议精神，谈谈改革攻坚的总体规划以及“城镇化”战略如何突破。

记者：为实现全面建成小康社会的目标，中央经济工作会议要求深入研究全面深化体制改革。作为长期研究改革开放和邓小平“三步走”战略设计的专家，想请您对改革攻坚的总体方案、路线图和时间表发表高见？

张富泉：党的十八大报告就全面深化改革开放做了总的部署，特别是习总书记在政治局第一次集体学习的重要讲话，明确提出“按照现代化建设‘三步走’的战略部署，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”。这里，把现代化建设“三步走”的战略部署，进一步明确为我们党和国家在整个社会主义初级阶段的总战略、总部署，实质上就蕴含着改革攻坚的智慧思路和深刻哲理，也是全面深化体制改革的顶层设计和总体规划。习总书记离京考察首站选择深圳，向邓小平雕像敬献花篮，民众欢腾，外界好评如潮，这表明坚定不移走改革开放之路，是受群众拥护的。因此，只要我们深入学习领会十八大精神，重温中国改革总设计师邓小平“三步走”和“两个大局”战略的总体设计，就不难找着改革攻坚的路线图和时间表。

记者：您潜心研究邓小平“两个大局”战略思想十几年，曾受到郑新立、陈栋生等知名学者的肯定和赞誉。请您结合谈谈具体的路线图和时间表，或是这一路线图的关键节点与改革突破口？

张富泉：按现代化建设“三步走”战略部署和邓小平 “两个大局”战略路径，可谓是大道至简。改革攻坚的路线图关键就在两个重要节点：一是改革按财政供养人口计算地方财力的传统作法，实行与国际接轨的按常住人口分配财力；二是不搞西方式全国财政“大锅饭”，而要配套实施中国特色的横向区域财政横向均衡制度。何以为证？按照李克强同志“改革是中国最大的红利”、“抓住牵一发动全身的改革突破口”等重要观点，唯有这一完善分税制改革的新突破，才能为中国带来最大的红利，才能产生牵一发动全身的骨牌效应。据理论概算，启动这项改革全国每年仅增加消费就可达30万亿元，整个改革带来的红利不亚于再造一个沿海！

记者：因此说它是牵一发动全身的改革突破口。那么，这笔改革的巨大红利是怎么计算得来的呢？

张富泉：比如，改革现在按财政供养人口计算地方财力的老套路，实行与国际接轨的按常住人口分配地方财力，人口居住哪里就能把财政公共服务带到哪里，农民进入沿海和城市，既能把当地蛋糕做大，又能增加常住人口让蛋糕分得更多，还能带来消费增强经济拉动力。这样，先一步发展起来的沿海地区和城市，就再也不会采取“劳动承接、户籍拒绝”的作法，那么常年往返于城市打工地与农村户籍地的候鸟型农民工现象也将不复存在。计算这笔账，全国将有约2.5亿劳动人口，而且按第五次人口普查其中占82.1%的约2.1亿来自于中西部农村的沿海游动人口，则将稳定地转入沿海地区与城市安居乐业。由此来看，通过这一完善分税制的改革措施，从根本上消除沿海与内地、城市与乡村双重二元结构固化的体制机制障碍，让人口自由流动“用脚投票”的规律发生作用，势必促进经济发展方式的根本性转变，相应带来差距收敛、生态恢复与社会和谐等众多良效。

比如，由此可带来城镇化速度和质量的全方位提升，以之计算全国合符经济规律和国际标准的城镇化率，将由目前按户籍人口的35%左右提高到按常住人口的51.27%，再加上长期被压抑的不合规律和常例的城镇化滞后值的12.31%(施建刚等，2012) ，即按国际一般标准正常值的城镇化率应达到63.58%的水准，实则意味看全国城镇居民将增加约4亿人口。再按全国城镇人口消费约为乡村人口3.6倍计算，则相当于全国消费在现有基础上翻番，仅全社会消费品零售额一项，每年就可增加约20万亿元。同时，由于按国际惯例以常往人口分配地方财力，也就像国际上一样在哪里就业一般就在哪里安家。这样，以往进城打工者收入不能大量用于就业城市购房安置等长期性消费，致使巨大的消费资金转化为农村自建房等分散性投资的现象，同样将从体制机制上得到遏止。这笔账按2.5亿打工者人均每年2万元共计达5万亿元，加上农村建房各种连带性投入和国家用于此种乱占滥建损坏耕地与环境的耕地整理与生态修复等的必需投入，按保守估计亦不下于5万亿元。这样算来整个可预期的转化农村分散性无序投资为城市有效消费需求每年又有10万个亿。这10万亿加上以上所说的20万亿，也就是以上理论概算的可增加消费30万亿元。由此一来，整个经济发展将进入消费为主动力的常态化良性循环，沿海城市地区将更加成为产业与就业、人口与消费的集聚集中地，几大上亿人口级的现代化城市群的崛起，将使我们的综合国力进一步得到很大提升。另一方面，什么“候鸟型农民工”与“三农”问题、荒漠化灾害与生活面源污染问题、“留守儿童”、“留守老人”等有碍生态、有损尊严的人口资源环境问题都将不再存在。环绕或寄生于这种体制上的相关权力部门与人员经费，也会因为按财政供养人口分配的旧体制消亡而消失，仅每年用于这方面的税费开支就可节省数千亿甚至上万亿元。像这样加减乘除总算下来，此项完善分税制改革所带来的积极引致效应和经济红利，的确会不亚于再造一个沿海。

记者：按说阻碍人口自由流动的是户籍管理问题，有关方面正在加紧研究制定相关措施。这样用加快户籍制度改革直接化解人口流动问题不是更好？

张富泉：以上改按常住人口计算地方财力分配的建议，纯粹是由邓小平战略设计的逻辑路径推导出来的，凭十几年潜心研究的理论勇气我敢断言：如果不能实现完善分税制改革的再突破，不从调整央地、地地财政分配关系的根本利益机制入手，单凭户籍制度改革很难达到推进城镇化规律性发展的预期。因为看起来是户籍制度在障碍着生产力最活跃的因素人的自由流动和迁徙，实际上却是附着在这种户籍制度之上的福利待遇和社会保障等公共财政制度，诸如子女上学、养老保险、医疗保险以及最低生活保障和救济等公共服务由谁来担当的问题。正是这种按财政供养人口而不是按国际惯例以常住人口计算地方财力的分配方式，造成地方利益分割的刚性，才导致多年来沿海与内地、城市与乡村双重二元结构的固化。

记者：中国的城市化和美国的高科技，被认为是影响21世纪全球经济的两大引擎。2008年危机影响以来世界经济一直不大景气，有人说这与两大引擎乏力出现衰变有关。您认为我们城镇化发展乏力了吗？

张富泉：我国沿海地区省域性城镇化大多已接近70%的成熟期水平，但统筹沿海与内地的城乡一体化的全国城镇化的发展潜力依然巨大，不过，这正遭遇着沿海与内地、城市与乡村双重二元结构固化的严重障碍。按照现代化建设“三步走”的战略部署，如果说“前两步”正处于沿海城镇化高速成长期，像广东省1995-2005年每年城镇化率提高3.1个百分点，十年走过了三十年的城镇化道路，这时双重二元结构固化的体制机制障碍还不那么显形的话；那么现在已进入靠内地城镇化释放潜力的全面小康和“第三步”现代化建设高潮期，改变按财政供养人口计算地方财力的传统作法，实行按国际惯例以常住人口分配地方财力，让人口迁徙到哪就把财政公共服务带到哪里，显然已成为鼓励支持沿海与城市积极接纳内地与乡村人口迁徙的关键之举和当务之急。若此，中国的城镇化对拉动中国经济乃至全球经济，都将仍然是个强大的引擎。反之，单凭加快户籍制度改革，怎么看也很难解开双重二元结构固化的死结。

这里，仅以广东省东莞市为例，该市户籍人口的劳动负担率为60%，而外来“新莞人”的劳动负担率仅为3%；这就说明外来劳动力为东莞创造了巨大财富而把大量附加人口负担留在了内地。以该市外来劳动力最多的2007年达到539万人计，整个占到其全部就业人数的83.5%，当年为该市创造的GDP为2632亿元、出口额503亿美元和财税总收入396亿元，而该市当年整个财政总支出才228亿元，仅相当于外来“新莞人”创造财税总收入的57.6%。说到底，就因为按财政供养人口而不是国际标准的按常住人口分配地方财力，外来劳动者创造财富不可能很多留归当地，外来常住人口转为当地户籍人口也不可能为当地增加可用财力。这样，即使户籍制度改革搞到最彻底的地步即取消户籍，外来“新莞人”统统成为东莞市的常住人口，那么则意味着其当年228亿元的财政总支出，将由包括539万外来劳动人口加上按劳动负担率60%的附加人口共862.4万人，再加上当地户籍人口169万总计1031.4万人口来享有。换言之，原来是169万户籍人口享有228亿元的财政公共服务，现在是1031.4万常住人口共同来享有，相当于原有户籍人口的人均可用财力下降83.6%。由此看来，不从完善分税制改革和调整央地、地地财政利益关系上求得突破，希图通过户籍制度改革直接解此难题，可能导致出现的这种财政公共服务的“发展的贫困”，是沿海和城市经济发达区绝不可以接受的！硬要那样去做的话，不是造成更多更普遍的弄虚做假，就是宁肯发展慢些也不会接纳更多的人口，那么这种试图推进农村人口转移市民化的户籍制度改革只会适得其反，不仅不能提升城镇化相反会更严重地阻碍着城镇化的规律性成长。