张富泉：“三步走”就是改革路线图（2）

记者：看来单凭户籍制度改革来推动城镇化提质提速，的确前景不容乐观或并不被看好？

张富泉：深化户籍制度改革措施还未出台，并不是就要把它唱衰。但要按城市化经济规律办事。其实，中国改革已经走过了30多个年代，三十而立远不是最初靠摸着石头过河了，可以说任何一项改革都能做出可行性论证了，也基本上是有经验可循或前辙之鉴了。事实上，长期以来严格控制人口流动的所谓户籍制度，在国家层面早已松动且有不少已经明令废止，就因为其关系着地方财政利益及户籍人口的切身利益，才至今仍在劳动力承接地普遍得以沿用；实际上就是由于地方财政利益分割的刚性，才导致沿海与内地、城市与乡村二元结构的固化。因此，深化户籍制度改革的效果怎样？完全是可想而知的。当然，这项改革事实上也不会影响到投资引领的城镇化。有专家称新一轮城镇化可以带动40万亿元的投资。究竟是讲30万亿、50万亿还是100万亿好？应当说这是行政行为也是无需论证的。因为这种不是靠人口有序流动迁徙即消费需求推动的城镇化，而是靠投资拉动造就的城镇化，在双重二元结构固化的条件下，多年来我们就一直是这样走过来的。

对此，仅从改革开放以来全社会固定资产投资的分析，我们就可了解一个大概。如1980-2000年20年全国投资累计为21万亿元，而2001-2011年10年的累计投资高达151万亿元，后十年相当于前二十年的7.2倍。这种空前规模的投资拉动型城镇化，虽然创造了大量就业机会和吸引大量农民工入城并使他们增加了收入，但由于按财政供养人口计算地方财力的体制，事实上并没有带来相应规模的真正的人口城市化，这样造成户籍人口与常住人口的巨大反差，因而往往也造就越来越多的空余建筑物、越来越庞大的灰色商住租赁市场甚至像鄂尔多斯一类的空城。其拉动经济增长效应虽然也是显而易见的，但从某种程度上可谓是有增长无发展，能否带来巨大红利也就很难说了。一句话，如果仍然满足于央财不差钱的分税制现状，继续流连于按财政供养人口计算地方财力的不完善、不规范的分税制，结果造成扭曲和抑制城镇化规律性成长的严重障碍，其所带来经济效益、生态环境和贪腐、社会损害等方面的直接间接性损失，在我国确确实实已有难以承受之重！

记者：实施完善分制税改革的再突破，看来巳成为推进城镇化规律性成长和转变发展方式的当务之急。改按国际惯例以常住人口分配地方财力，为什么说还要采取区域财政横向均衡的配套措施？

张富泉：将按财政供养人口计算地方财力改按国际标准以常住人口分配，但不搞西方全国财政“大锅饭”体制，而要配套实行区域财政横向均衡制度。这是中国特色社会主义基本国情的必然要求。按照现代化建设“三步走”的战略部署，前两步实施沿海大局战略的政策落点关键就在财政承包制及分税制，打破全国“大锅饭”调动起地方发展积极性，如期实现了1980-2000年GDP翻两番的预期。第三步是要“反过来，……要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”这里，邓小平用了“反过来”这个很重的词，旨在提请大家注意区域非均衡与均衡发展存在相辅相反的悖理，越是适应前两步与沿海大局的区域非均衡发展战略，就越不适应于促进区域协调发展的要求。因此，这“第三步”就是要从区域规划与区域政策上“反过来”实施内地大局战略，即要构建沿海帮助内地协调互动的财政经济区。而实施内地大局战略的政策落点，同样在于完善分税制改革的新突破，就是要将财政供养人口计算地方财力的传统作法改按国际惯例实行常住人口分配，并配套完善区域财政横向均衡的公平竞争机制。

对此，改革前后的实践同样表明，维系省级承包制及分税制的不规范的地方预算体制，正面临着越来越大的地区差距与区域发展不协调、不经济、不环保等诸多问题；而忽视地方积极性回到全国财政统收统支的老路上去又有牺牲效率之忧，两相权衡唯有选择在国家与省级之间构建区域财政横向均衡的制度。具体说来，这就要根据中国经济区纵向划分呈同质性且非均衡、横向划分呈集聚性且相对均衡协调的特点，在东、中、西纵向区域基础上合纵连横，分别构建以珠三角城市群横向连接长江中上游地区，包括粤闽桂琼湘鄂赣渝云贵川藏12省区市的泛珠三角；以长三角城市群横向连接黄河中上游地区，包括沪苏浙皖豫陕甘宁青新10省区市的泛长三角；以环渤海城市群横向连接黄河下游和华北东北等地，包括京津冀晋蒙辽吉黑鲁9省区市的大环渤海三大财税经济区，在保持央地财政关系不变、地方财政支出主体不变的前提下，实施央财纵向转移支付下的横向区域财政横向均衡的制度，做到既按常住人口实行政府间人均财力均衡和公共服务均等化，又能确保地方经济竞争发展格局而不损坏财政增收的效益机制。

记者：一般市场经济国家都是在全国范围内搞政府间人均财力均衡，为什么我们却要划分为泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大横向财税经济区，实行分区域的省级财政横向均衡的制度？

张富泉：因为中国以公有制为主体的基本经济制度，它与西方市场经济国家比较而言，特就特在政府不仅干预经济而且直接参与经济，也就是多有了地方政府参与市场经济这么一个主体，且其竞争行为不像企业和个体那样追求利润最大化，而是GDP崇拜与追求增值税等财税收入的最大化。如西方企业和个体作为自由竞争的主体，往往采取某种意义上的全国财政“大锅饭”体制，来克服公平的市场竞争可能导致社会福利分配的不公，以维护企业和个体持续的自由竞争。像德国财政横向平衡制度就是典型的“大锅饭”体制。这种体制还对德国统一起过重要诱致性作用，可统一后原西部老州又对吃财政“大锅饭”强烈不满。但就因地方政府无关经济紧要，企业与个体才是市场主体，结果财政均衡不仅不影响经济发展，而且还促进了东、西德市场统一并间接维护了自由竞争秩序。特别是澳大利亚一类资源型经济国家，实行政府间按人均百分之百的财政均衡，同样由于地方政府不参与经济从不妨碍经济发展。但我国实行公有制为主体的基本经济制度，离开地方竞相发展和GDP崇拜的强烈冲动，就谈不上改革开放和发展，像前两步实现翻两番就根本无从谈及。因此，在什么时候采取什么样的财税体制，我们不能不考虑到地方发展的积极性和创造性。

记者：对地方政府参与经济发展尤其是搞GDP崇拜，学术界褒贬不一，您的看法怎样？

张富泉：地方直接参与经济发展与竞争，这是中国特色社会主义以公有制为主体的基本经济制度所决定了的。实事求是地说，我国人均资源占有量过少、家底子又薄，多有了地方政府参与经济发展这么个主体，且其竞争行为又与企业和个体不同，它追求的是GDP即新增物质财富的最大化。与企业和个体并不处在同一个竞争层面，不仅不与企业与个体抢机会、争利益，而且还能弥补其逐利行为的缺失，从投资基础设施、科教人才等平台建设诸方面为之提供更多的机会与赢利。应当说，这是中国特色社会主义体制优势之所在，应当充满道路自信和坚持。但其GDP崇拜与忽视利润最大化也会有消极的一面，这就是地方参与经济发展往往不计资源消耗，甚至无视生态环境影响，盲目投资与重复建设，并带来市场分割、差距拉大和权力腐败等问题。一句话，兴利避害这种体制特色优势强大无比，反之则将带来诸多问题甚至阻碍发展。

为什么提出构建泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区，实质上就是要趋利避害，将现在以省为主的东、中、西非均衡区域无序竞争，整合引导到这三大趋同俱乐部区域有序竞争上来，重塑地方经济发展公平竞争的效率机制。因为泛珠三角、泛长三角与大环渤海三大财税区，每个区域都有各自的出海口和起龙头作用的沿海城市群增长极与纵深的内陆经济带，要素优势与禀赋优势异质互补性极强，属典型的内聚性经济区。特别是这三大横向区域改革以来全社会固定资产投资基本均衡，财政经济规模与城乡居民人均收入的平均水平基本相当，资源禀赋与经济要素等发展条件也不相上下，甚至连禁止发展区地级单元个数和生态环保的责任都大体一致，确是中国特有的一组内聚性趋同俱乐部区域。依托这一天然的均衡性区域资源，实行按常住人口财力均衡的区域财政横向均衡制度，即如马克思所论述的通过起点公平以及规则公平而达致终点的公平（毛程连等，2003），即可形成统一市场与公平竞争的秩序并使中国特色社会主义市场经济体制得以最终完善。这从过来以省级为主的财政分配体制看，在同一个省域的市县之间已基本实现财力均衡与公共服务均等化，就是因为省级区域竞争格局的形成调动了地方发展积极性，才一直保持着财政经济的持续快速增长。同理，这样在同一个大区域内对省级财力实行横向均衡分配，只要在省级以上的三大横向均衡性区域之间形成竞争发展的格局，公共服务均等化就不会造成经济增长与财政增收的效率及动力机制的损坏。

记者：改按常住人口进行地方预算分配，必须实施区域财政横向均衡的配套制度。如果离开泛珠三角、泛长三角和大环渤海这组趋同俱乐部区域“均衡三角”，就无所依托而无法实施？

张富泉：的确如此。如果说过来的财政承包制与分税制，建立在东、中、西纵向非均衡区域与省级财政体非均衡竞争的基点上，那么与国际接轨的完善的分税制，就必须构建在泛珠三角、泛长三角和大环渤海横向均衡性区域与区域财政横向均衡的基石上。这三大横向财税区的“均衡三角”，可说是中国特色社会主义市场经济的生命力之所在。因为市场经济的生命在于公平竞争，由于我国以公有制为主体的基本经济制度，地方政府需得参与市场经济竞争，这就需与企业、个体竞争者同样具备公平的起点。而在东、中、西纵向区域条件下省级财政体的竞争，各个省级区域发展基础与条件相差悬殊，如同奥运会与残奥会同台竞技只会造成混乱失序的状态。一方面，各省级财政体出于地方利益的刚性，加之区域差异与非均衡势必导致普遍的市场分割，难以实现全国市场统一；另一方面，经济越往前发展区际差距就越大，为抑制和缩小这种差距，只能动用越来越多的行政干预措施，结果市场化改革距离市场越来越远。按照“三步走”战略部署和“两个大局”战略转换的要求，“反过来”构建沿海帮助内地共同富裕的三大财税经济区，这样重塑区域经济平等竞争的主体，东、中、西区际间越来越大的地区差距，将被泛珠三角、泛长三角和大环渤海横向区域均衡发展所取代；现有省级为主的市场利益分割的格局被打破，全国统一开放竞争有序的现代市场得以最终形成；市场规范相应带来行政行为的规范，加之趋同俱乐部区域构成江河上下游生态贡献区与受益区的统一财政体，十分有利于类型区有序开发的统筹协调和生态环保等，因而将从根本上解决差距拉大、市场分割、贪腐滋生、生态恶化和社会公平正义等区域经济社会问题。