大国的难题
中国要在经济意义上维持整个国家的市场整合,也面临着两股相反的力量。
在当代中国,毛泽东很早认识到分权的重要性。他在上世纪50年代写《论十大关系》时讲到,如果我们在中央和地方之间只有一个积极性,不如有两个积极性,就是中央和地方都要有积极性。他还认为,前苏联的体制有一个很大的缺点,就是中央计划控制得太死,通过“条条”的制度,什么权力都收到中央。他认为,中国要放一定的权力给地方。所以,即使是在计划经济时代,如果去跟苏联比,其实中国计划经济的30年还是比较分权的。到了改革开放以后,分权的趋势就更加明显了,将省以下官员的任免权都已经交给地方了。
但分权体制也带来一个问题,即如何约束下级政府。由于经济增长的指标相对比较好度量,所以各级政府对下级政府官员采取了基于经济增长的考核。中国古代的皇帝和地方官要追求税收,今天的地方政府也一样,所以地方政府会努力把自己的税基做大。于是,分权体制就得分两面看了,它的好处是激励地方政府去发展经济,它的坏处是导致了市场分割,每一个地方政府都不愿意周围其他地方把自己的经济资源给吸纳过去,也不想“外地”企业到本地来参与竞争,所以政府就要分割市场来保护自己本地的经济。
中国又有一股力量在促进市场统一,那就是制度的市场化,政府对市场的管制总体上在不断地下降,加上中国的基础设施在不断地完善,地区之间经济交往成本降低,市场统一和各地经济的专业化程度有所提高。
这两个一正一反的力量,导致的结果是什么呢?根据我们进行的一系列研究,总体来讲中国的市场还是走向整合的,但是,在这里面还是有不和谐的因素,那就是市场分割和地方保护主义抑制着中国发挥大国应有的规模经济。
大国的规模经济,对中国越来越重要,尤其是当中国经济发展到目前阶段,规模经济的实现越来越需要中国是一个统一的市场。中国企业越来越大,要借助于全国市场甚至国际市场来实现扩张。这个时候,整个国家的市场对企业做大和整个经济竞争力的提高是非常重要的,但是在制度上仍然存在市场分割,不利于企业实现更大的规模经济。
我的研究发现,中国的经济增长具有非常明显的“以邻为壑”的特征,一个省越是分割自己与邻省的市场,它的经济增长速度越快。从地方角度来讲,分割市场有利于自己的经济增长,但是从整个国家来讲,却损失掉了规模经济和地区间的分工。甚至有经济学家发现,面对国内市场分割,企业更倾向于做出口,因为跟国内做生意太累了,还不如去跟国外做生意。
商品市场是分割的,要素市场呢?在经济学里最重要的是三大要素:劳动力、土地、资本。今天在中国这三大要素市场其实都是分割的。在劳动力方面,农民工的社会保障、劳动力市场的公平竞争、公共服务的分享都和城市居民不一样。在公共服务方面,尤其是基础教育和医疗,如果没有当地城镇户籍,待遇就很不一样。甚至幼儿园,如果没有当地户籍,想上公立的幼儿园都难。现在还有很多制度障碍,导致在地区之间的劳动力流动不充分。
第二是土地。中国为了保持“粮食安全”,要保持一定数量的耕地,于是就实行了“建设用地指标配给制度”,每一年给出一个非农业用地开发的总数,不能突破。这个总数的分配虽然也要考虑不同地方不同的经济发展需要,但总体上采取了平均主义的方式。
建设用地指标的配置,对沿海地区实际上是“吃不饱”。东部的地价、房价涨得这么快,其中有一个制度的原因就在于建设用地供给受到了制约。而内地的地价实际上是很低的,以单位面积的GDP产出来度量的土地利用效率也比沿海低很多。即使如此,不同的省(区、市)之间仍然不能进行建设用地指标的交易。
很多人觉得,中国资本市场是统一的,其实不然。
第一,中国的资本市场,实际上被政府的项目审批制度分割。很多投资项目需要国家发改委审批,因为中国有鼓励内地投资的政策倾向,所以,在内地能够获批的项目在东部就不行。
第二,中国存在跨省投资的“市场进入障碍”。我和合作者最近研究上市公司管理者的政治级别背景对企业跨省投资的影响,发现如果一个企业家做过省级以上政府官员,这个企业在注册地以外的省份开分公司的概率显著提高。
第三,地方政府会阻碍资本的流动。我在调研中发现,有地方政府以调查偷税漏税为威胁,阻碍企业到外省投资。最近的确有研究显示,中国省级层面的储蓄率和投资率是高度相关的,这说明,大量储蓄实际上用来支持了本省的投资。这是资本在地区间缺乏流动性的经验证据。
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