张富泉：对推动城镇化的三点思考

美国的高科技和中国的城市化，曾被斯蒂格利茨认为是影响21世纪全球经济发展的两大引擎。因而某些观点把2008年危机影响以来世界经济的不大景气，归结为这两大引擎乏力或出现了衰变。而就中国的城镇化而言，沿海省域性城镇化大多接近或已达到70%的成熟期水平，但统筹沿海与内地的全国整体性城镇化潜力依然巨大。日前，中央政治局常委、国务院副总理李克强同志在人民日报刊文指出：“展望未来，城镇化是我国经济增长的巨大引擎。”如何推动城镇化提速发展，如何通过改革户籍制度释放巨大人口红利？对此，笔者进行了一番思考。

思考一：如何推进我国城镇化提质提速发展？

——这从以往城镇化实践看，如果说按照现代化建设“三步走”的战略部署， “前两步”正处于沿海城镇化高速成长期，像广东省1995-2005年每年城镇化率提高3.1个百分点，十年走过了30年的城镇化道路，实现前两步翻两番预期主要靠沿海省域性城镇化发力的话；那么，转向全面小康和 “第三步”现代化建设的高潮期，唯有破除沿海与内地、城市与乡村双重二元结构固化的体制机制障碍，大力推进城乡区域统筹的全国整体性城镇化。换言之，在改革攻坚亟需破除双重二元结构严重体制障碍的新时期，推进城镇化是指发挥市场机制作用的新型城镇化，这就必须实行完善分税制改革的新突破，即要将以财政供养人口计算地方财力的传统作法，改按国际惯例实行常住人口均衡分配，让人口居住在哪就能把财政公共服务带到哪里。这样让 “用脚投票”的城市化规律发生作用，通过生产力最活跃的因素人的流动来解决收入差距、生态环境和公平效率等问题，预期消费每年就可增加约30万亿元，整个改革带给中国的巨大红利将不亚于再造一个沿海，而且能让改革的最大红利普惠到广大人民受益。反之，如果沿袭户籍制度改革的行政手段即基于“拉动40万亿投资”的传统城镇化，很难达到释放改革红利、推进城镇化规律性成长的理想预期。

思考二：为什么说单凭户籍制度改革难以推进城镇化规律性成长？

——主要就因为造成沿海与内地、城市与乡村双重二元结构固化的根本原因，看似户籍制度实则是附着其上的公共财政制度，诸如公共设施、子女上学、医疗养老保险以及最低生活保障和救济等公共服务由谁来承担的问题。事实上，长期以来控制人口流动的所谓户籍制度，在国家层面早已松动且有不少早已明令废止，就因为其关系着地方财政及户籍人口的切身利益，才至今仍在劳动力承接地得以普遍沿用。以广东省东莞市为例，该市户籍人口与外来“新莞人”的劳动负担率为60︰3，这就说明外来劳动者为其创造巨大财富而把附加人口负担大量留在了内地。如2011年东莞市外来劳动者622万人，当年为其创造GDP 3970亿元、出口额654亿美元和财税总收入700亿元；而当年该市整个财政总支出才352亿元，仅相当于外来“新莞人”创造财税总收入的50.3%。

显然，如果仍然沿用按财政供养人口而不能依照国际惯例按常住人口分配地方财力，那么最彻底的户籍制度改革的结果，则意味着东莞市当年的352亿元财政公共服务总支出，将由包括622万外来劳动人口加上按劳动负担率60%的附加人口共995.2万人，再加上当地户籍人口184.77万总计1180万人口来享有，相当于原有户籍人口的人均可用财力下降84.3%。可见这种单一性户籍制度改革，势必导致财政公共服务出现新的 “发展的贫困”， 这是沿海和城市经济发达区绝不可以接受的！硬要那样去做的话，不是造成更多更普遍的弄虚做假，就是宁肯发展慢些也不会接纳更多的人口。因此，如果不从完善分税制改革和调整央地、地地财政利益关系上求得突破，不能改变按财政供养人口分配地方财力的分税制，单凭加快户籍制度改革即使搞到最彻底的地步即取消户籍，采取所谓居住证将外来常住人口统统转为当地的户籍人口，那么这种试图推进农村人口转移市民化的户籍制度改革只会适得其反，不仅不能提升城镇化相反会更严重地阻碍着城镇化的规律性成长。