如何破解体制内维权的困局

当前中国进入了转型社会、风险社会和网络社会同构的复杂阶段。复杂的社会形势潜在地带来了日益频发的群体性事件。根据华东政法大学社会管理与公共安全研究中心的最新研究成果，2012年上半年全国发生的群体性事件已经高达7.4万起，平均每天发生400余起。对于数量日渐增多、程度日渐激烈的群体性事件，有人称为集体运动，有人称作非法聚集。不管如何称谓，这与执政党所强调的有序表达利益诉求是相距甚远的，因而从某种意义上讲可以将其看作是体制外维权。无论是对执政党还是对整个社会而言，体制外维权毫无疑问是理应避免的，维权的最佳路径在于体制内。然而事实是，诸多症结将体制内维权的通道不断阻塞，进而将维权倒逼到了体制外。

高成本低成效的体制内维权

近年来，群众的维权意识不断增强，当遭遇不公平对待时，多数人会选择维权，这已经成为一个客观事实。至于选择何种维权方式，2010年一项立基于一个县的调查显示，51.4%的受访者有明确的体制外维权倾向，试图通过“闹大”来寻求解决之道。尽管这项调查的代表性尚待斟酌，但是其反映出来的体制外维权的倾向理应受到重视。那么，群众为何选择体制外维权呢？已有的解释多归结为利益诉求表达渠道过于狭窄，但是笔者以为，更主要的原因应该是现有的体制内维权成本太高，而成效过低，这种高成本低成效的维权模式将群众倒逼至体制外维权。

导致这种情况的主要原因有四个方面：

其一，非对称的官员任命考核机制。从理想状态讲，政府官员是人民的勤务员，是人民的“公仆”，理应全心全意为人民服务，但是在目前的政治生态背景下，官员的任免升迁不是取决于辖区的民众，而是取决于其上级。官员虽然主政一方，但对其评价和考核并不为辖区民众所左右，从而形成了一种非对称的官员任命和考核机制：有发言权的不任命，能任命的不发言。按照政治学“谁授权就对谁负责”的基本原理，可想而知，在唯上主义的传统里，地方官员有多大精力和兴趣来真正维护民众的合法权益？在很多情况下，对于他们来讲，维护民众的合法权益，是一句永远绝对正确的政治口号，但是推行起来却异常艰难的举措。

其二，权宜式的维稳手段。当前地方政府对维稳不可谓不重视，但是其维稳观却存在偏差：对于稳定过于敏感，片面地强调刚性稳定，以群体性事件零发生率作为主要负责人的唯一考核指标。一旦出现“不稳定因素”，便采取“人盯人”的策略，试图强力控制“有问题的人”。有时还不惜一切资源和手段，用花钱买平安的方式尽全力来摆平事情，但是待风头过后，又回归到原有格局。这种权宜式的维稳手段带来的最大后果，就是“信访不信法”的苗头和“小闹小解决、大闹大解决，不闹不解决”的信访思维日渐暴露乃至发展，体制内维权因此让步于体制外维权。

其三，央强地弱中的基层窘境。“基础不牢，地动山摇”，基层基础极具重要性，为此，中央一再强调要夯实基层基础，并通过制度设计和政策安排，规范基层政权的行为，并尽可能向基层施加压力。一定意义上讲，“中央地方”的这种关系型构对于中国这种超大型的发展中国家来说，具有必要性。但是，过于偏颇的央强地弱的关系形态，对于实现长期、可持续、柔性的社会稳定来说，并不具有积极的建构性作用。从很多的体制外维权案例来看，基层政府并不是不作为，而是客观上不具备解决问题的资源和手段，只能采取回避、敷衍和拖延的战术，“将矛盾控制在基层”。也就是说，当前“问题在下面，根子在上面”的治理体制和“基层资源紧缺”的治理现状，很大程度上增加了群众的维权成本。

其四，政府信任日渐式微。体制内维权的一个潜在前提是，民众对政府持以积极的信任态度，相信政府能解决问题。但是，当前这种信任状态存在欠缺。《人民论坛》杂志社在今年6月做了一次大型问卷调查，结果显示，54.9%的受访者认为地方政府的信任度处于50%以下，部分民众在谣言面前宁可信谣也不相信政府。维权过程中，相互推诿、空口承诺、“玩游戏”、“潜规则”、“哄骗术”和新官僚主义等，导致政府信任流失。在对政府很难再持以信任的情况下，何以让民众寄希望于体制内维权？

破解体制内维权的困局

尽管体制内维权面临错综复杂的症结，但是这并不构成消极应对体制内维权的理由。破解体制内维权之困局，可以从四个方面探索：

培育法治精神。中共十八大报告将社会管理的部署由“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的十二字方针拓展增加“法治保障”的十六字方针，充分说明执政党高度重视法治对促进社会和谐稳定的重要作用。其实，无论是西方国家还是中国历史的经验都表明，法治乃是积极稳妥推进改革的最佳路径，深化改革、推动发展，需要法治；化解矛盾、维护稳定，更需要法治。法治不仅可以使政府行为更加有理有据，而且可以使民众树立规则意识，继而实现维权的合理合法合规。实践证明，偏离法治的维权，最终导致的只是权益的违背而不是维护，偏离法治的维稳，也只能越维越不稳。培育法治精神，首先需要充分发挥司法在解决纠纷、化解矛盾中的主导作用，坚决摈弃“搞定就是稳定、摆平就是水平”和“花钱买稳定”的庸俗维稳模式，坚决杜绝一些领导干部利用特殊身份干预司法活动，乱批示，乱表态。民众则需要学会依法维权，以法维权，坚信权益是依法而来，而不是“闹”来的，坚定法治信念，继而走“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”的维权之路。

重建政社互信。互信是引导民众坚持走体制内维权的前提和基础。重构政府与群众之间的互信，乃是解决民众体制外维权的关键问题。经验表明，信任能增加人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，进而培育强大的互惠规范，促进交往及有关个人品行的信息沟通，促成合作。一个社会的信任度越高，越有利于社会成员之间的互惠或合作，从而强化人们的认同。因而，要通过重建政社互信来增强民众体制内维权的信心和动力。比如，积极构建公民的信任、互惠、合作规范，提供公民参与公共生活的信心；完善公共关系网络，推动政府官员和民众之间的横向组合，继而实现公共参与和社会繁荣的社会关系结构及心理结构。

纠正维稳思维。权宜式的维稳思维理应改变。任何一个社会都不是零冲突的，没有矛盾和冲突的社会从不存在。因此，政府理应改变过于刚性的维稳思维，客观评估社会稳定形势，不要将稳定问题估计过重，不要对群体性事件过于敏感。要树立将矛盾和冲突控制在一定范畴之内的科学、理性的维稳思维。对此，可以组织专家构建适用于不同层级、不同地域的社会稳定评估指标体系，客观评估社会稳定形势；还可以改革信访考核机制，使信访考核既有刚性压力，又有一定弹性空间。比如，在信访治理体制中增设信访数量弹性预警线，如果信访数量在预警线内，那么不需要进行考核，一旦超过预警线，则可以对其进行考核。

革新维权技术。事实证明，维权不仅需要制度支持，而且也离不开技术支撑。在目前的维权框架下，民众面临的最大难题是个体力量势单力薄，难以实现维权的组织化。因此，可以发挥社会组织的积极作用，让民众通过社会组织来实现维权的正常化和效益化。

相对于民众个体力量比较薄弱，社会组织则可以发挥利益聚集的正能量，所以应该发挥社会组织这方面的积极作用。对于社会组织参与民众维权，政府也许有一些顾虑。但实际上，社会组织本身并不会带来社会不稳定，而是在其发展过程中，更多地因外在环境使其无辜地被带上社会“不稳定因素”的外衣。而且在很多维权案例中，社会组织的积极介入，还可以弥补政府的不足，解决政府无力解决或不能很好解决的问题，比如，让社会组织替政府来解释政策实施中无法避免的问题，或者说基层政府所面临的难处，将更加容易获得民众的认可。所以，积极引导社会组织参与维权，是可以革新的重要技术手段。