建构中国发展型养老政策体系的若干建议（2）

3.2　强调社会福利的生产主义转型

对 “生产主义”的强调是发展型福利理论及其相关社会政策的特色之一。不同于用来描述东亚“新兴工业化国家”的生产性社会政策(Productivist Social Policy)⑥，这些政策往往直接以服务经济发展为战略导向，将福利给付与劳动责任相联系，强调社会政策作为促进劳动和就业政策的工具价值，因而无法满足失业、非正式就业以及丧失劳动能力的群体的福利需求[18-19]。而发展型福利的“生产主义”则更多通过投资人力资本、增进社会资本来实现，并试图将服务对象涵盖整个人口[20]。按照Taylor Gooby[21]的观点，“既然充分就业、通过再分配提供高水平的普遍福利已经不再可能，那么社会福利只有用于人力资本的投资和增加个人参与经济的机会才具有可行性。”这种生产主义的发展型福利模式为促进经济增长、避免社会福利“抽干”经济发展成果提供了有力保障，并扩大了能够提高社会成员“可行能力 (Capabilities)”的社会投资[22]。

具体到中国的养老问题，为了应对人口结构老化的巨大惯性和二三十年后到来的老龄化高峰，其养老制度安排必须考虑到未来养老的可持续性。而中国的老龄化仍超前于现代化，“未富先老”等阶段性特征突显出中国社会在物质、制度、文化等方面的准备不足，未来的老龄社会是抚养比高、劳动力相对短缺、社会服务需求激增的社会，这要求中国的养老制度不仅要有社会性的再分配功能、还需具备生产性的社会投资功能。只有有序地增进生产主义内涵，养老制度才能使老年人养老的现实问题与老龄社会的可持续发展更好地统一。

3.3　促进福利主体的能力发展

传统社会福利模式的基本思路是通过再分配手段将社会资源用于减轻人们的不幸，并保障其基本生活，这是一种事后补偿方式，其本身不能防止问题的发生。发展型福利则改变了传统社会福利模式对福利主体的维持性救助形式，其基本思路是致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素，试图促使福利主体的自立自强，将社会福利的被动接受者变为经济与社会发展的主动参与者，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障[13]。与之相对应，发展型福利模式的对象也不再局限于现实中的“问题人群”，而是试图寻求一种促进全体社会成员能力发展的社会资源再分配机制。有学者认为，对于老人、儿童、残疾人等弱势群体，发展型福利政策促使福利主体自立自强的做法，不仅“远水不解近渴”，且会因对象的特殊性而丧失其有效性，因而矫治性或补缺性的福利项目永远是社会福利的重要组成 [23]。

必须说明，发展型福利模式并不否认社会总是需要救济性和以维持生存为目的的社会政策，它只是认为传统的福利模式过于强调福利供给和收入补助，而这些措施并不能促进人们对经济过程的参与以及对经济成果的分享[24]。尤其对于一个追求可持续性的养老制度体系而言，它不是简单地使用社会资源对老年人施以救助的过程，更不是盲目地延长退休年龄或鼓励所有老年人参与经济活动。老年人群体有其自身的特点，只有综合运用救助性和发展性的福利工具，将老年人的养老问题融入家庭能力发展、社区功能完善的过程之中，全面增加老年人及其家庭抵抗养老风险的能力，才能真正诠释“发展”的内涵。

4　建构中国发展型养老政策体系的若干建议

养老政策有着鲜明的国家特征。尽管西方国家在发展型政策上的实践给中国养老制度安排带来了重要启示，但对于一个处于转型期的发展中人口大国，中国复制其他国家的政策模式仍有先天的局限。只有将别国经验与中国的现实及文化传统统一起来，在强调中国国情的基础上才能构建出符合中国发展需要的发展型养老政策。

具体而言，笔者认为以下几个方面是中国养老制度体系实现发展型转变过程中不可回避的重要主题：

(1)引导社会正确看待“老龄化”与“老年人”，这是构建发展型养老政策的价值与民意基础；

(2)协调短期目标与中长期战略的关系，这是发展型养老政策的基本理念；

(3) 在政府管理体制改革的背景下建立一个权威的常态统筹机构，整合并统一调度各类行政资源，管理、调控和实施有关涉老政策，这是构建发展型养老政策的体制保障，在此基础上才能有效推进养老制度适度普惠，从而充实中国社会的养老资源、提高老年人口的福利水平及生活质量；

(4)实现养老政策体系的发展型转变涉及众多具体制度安排，笔者认为目前最为紧迫者有三，即：完善并改革现行退休制度，提升中国人力资源的利用率；投资现在及未来的劳动人口，确保养老体系的可持续性；关注家庭能力发展在老龄社会发展中的作用，促进并协调不同社会系统共同发挥养老功能。以下分别予以探讨。

4.1　重塑养老制度安排的价值立场

社会政策是政府执政理念的具体体现和治理策略的具体实践，它总是首先通过价值观和意识形态等“软要素”对社会产生影响，再经过一系列的资源分配和制度安排获得相应政策效果，养老政策也不例外。所以，在养老政策中注入“发展”内涵的首要任务便是要引导形成一种“社会如何对待老年人”以及“老年人自己如何度过晚年”的新的价值模式，这一模式应嵌套于整个经济社会的可持续发展之中，是社会总体发展目标的一部分。

一方面，家家都有老人，人人都会变老，关注老龄化其实就是在关注我们自己[25]。政府应当在构建发展型养老政策的过程中主导树立一种新的社会伦理，改变当前社会对老龄化的成见与歧视 [26]，并确保人们在到了某一年龄之后不会被置于一种无足轻重的消极地位。只有这样，老年人在寿命普遍延长的同时，才能感到晚年仍可有所作为、生活依然充满意义，这无疑也关系所有人的未来。

另一方面，任何人、任何制度都不能剥夺他人得益于发展的权利。“参与”与“分享”是老年人基本权利不可分割的两个方面，老年人绝不全是被供养的对象，他们也是消费者、生产者，更是历史的创造者。当我们的社会政策不再机械地将“老年人”与“被供养的人” 划上等号，人们自立自强的意识才会增强，不良的生活方式才会减少，平均健康水平才会提高，社会运行的成本才有可能降低，从而形成积极应对老龄化的良好环境。

4.2　重视短期目标与中远期战略的整合

发展型社会福利理论为我们提供了一个审视和解决社会问题的新视角，即在社会政策的设计中，只有将短期目标和中长期战略结合起来，才能使社会与经济的发展具有可持续性。就中国的养老制度安排而言，人口年龄结构老化的巨大惯性决定了养老制度不应是一种应急性策略，而成为涉及经济社会能否持续发展的问题。只有兼顾养老政策的短期与中长期目标，才能在此基础上寻求经济发展与社会发展的内在整合模式。

当然，在现有条件下兼顾短期目标与中长期战略无疑会使中国养老政策体系面临双重负担(主要是经济负担)，而缺少预防性的政策措施又必然给未来带来更高的治理成本，这是西方发达国家同样面临的两难问题。笔者认为，走出这一困境，除了需要政府治理理念的转变，更为重要的还依赖于政策路径的规划与设计。Lindert曾明确指出，经济增长会使人们倾向于同意社会性支出(尤其是普及教育等针对人力资本投资的社会性支出)的增加，而设计良好的社会性开支又可以支持而不是牺牲经济发展[16]。因此，在发展型社会政策的框架内，使养老政策在满足当前老年人保障型需求的基础上，也适当、有序地为未来老年人进行预防型的生产性社会投资，不仅能有效地整合养老政策的短期与中远期目标，并且会降低中国经济与社会发展的总成本。

4.3　创建专司老龄事务的常态统筹机构

养老问题是目前最受关注的民生问题之一。随着人口老龄化成为中国社会的常态，政府有必要在长期发展和社会整合的基础上考虑统筹应对养老问题的战略规划，通过相关政策的改革与完善而使中国社会尽快适应老龄化，以贯彻并实现“和谐社会”、“科学发展”和“包容性增长”等执政理念与发展目标。然而，在中国现有的行政管理体制下，目前以部门为主导而形成的各种与老年福利有关的政策不断呈现“碎片化”或“分散化”的趋势，不同的政府部门往往专注于各自的功能和职能定位，相关部门之间职责交叉但界限不明确的情况时有发生，政策之间相互制约乃至冲突的现象时有出现，养老及相关老年福利政策在部门发展序列中的排位以及政策对象的确定都要取决于相关部门对老龄事务的理解。近年来，虽然政府的老龄工作也创造出一些新的服务管理模式，但由于体制的制约，仅仅依靠部门联动，政府各部门的服务与管理终究难以形成合力[1]，这会使养老政策转变的许多基础性工作难以开展、源头性问题难以解决。

因此，构建发展型养老政策应首先寻求行政管理体制上的突破，这是养老政策转变的制度保障。在政府管理体制改革的背景下，只有建立一个权威的常态统筹机构⑦，从体制上强势整合民政、卫生、人口计生、人保、税务等部门相关的职能与资源，在提供体制、组织和资金保障的同时，对政策进行统一的规划、管理、调控与实施，才能够有效推进发展型养老政策体系的构建。

4.4　推动老年福利的适度普惠

温家宝总理于2010年在《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》的讲话中曾特别指出“要加快完善公共财政体制，稳步增加财政性社会保障支出占国家财政支出的比重”，并“向特殊、困难人群倾斜”[27]。养老问题是目前最受关注的民生问题之一，政府已经并正在为之投入大量人力物力，但在老龄化成为常态的社会情境中，如果不改变老年福利制度的模式，而仅仅依靠加大财政支持力度，将不能真正提高老年人口的福利水平及生活质量。在改革开放前后的很长时间内，中国的老年福利乃至社会福利整体都以“选择性”为特征，民政部的窦玉沛副部长曾就此从“小福利”角度出发，在不同场合阐述了中国社会福利由“选择性”向“适度普惠性”转变的目标。普惠性社会福利具有发展型或预防型社会政策的很多特征[13]，尤其针对老年人，为其提供适度普惠性福利具有以下优点：

(1)老年人口相较其他年龄结构人口具有更大的脆弱性，且其比例和规模都在持续增长，如果这一群体能得到资助，则社会救助的目标范围可以大幅缩小；

(2)避免制度的内在不平等导致农村以及中低收入的老年人群体无法从再分配系统中公平获利，这也是社会贫困和老年贫困现象的根源之一；

(3)中国家庭的很多养老资源都是通过生育资源转化的，而计划生育政策所催生出的大量独生子女家庭则面临极大的养老风险，政府理应为响应国策号召的一代人提供普惠性支持，以消除不断出现的伦理诟病；

(4)普惠性福利政策操作简单，可避免选择性政策需“家计调查”的困扰以及“政策瞄偏”的情况[28]。

必须指出，有不少学者担忧适度普惠性福利会增加政府的财政负担。事实上，尽管适度普惠的老年福利将不可避免地增加政府财政支出，却并不一定意味着过高的经济负担。我国改革开放以来的持续高速经济增长已为此创造了较好的物质条件，尤其是东南沿海等经济发展水平较高的地区，推进老年福利的适度普惠性已经不再是一个经济问题，而是对发展序列的优先排序问题。不仅如此，普惠性的社会福利本就具有发展型社会政策的很多特征[28]。笔者坚信，在行政管理体制创新的基础上，随着中国发展模式转型的进一步推进，建立适度普惠性老年福利的呼声必将得到政府与社会的响应。