建构中国发展型养老政策体系的若干建议（3）

4.5　在机会平等的基础上促进老年人参与发展过程

中国政府在2010年的“十二五”规划中首次提倡“包容性增长”的理念⑧，鼓励人们在机会平等的基础上参与增长过程并分享增长成果。一个包容发展的社会首先应当成为“不分年龄人人共享”的社会⑨，在这里人们不再把老年人仅仅视为被抚养的对象，他们也是社会发展进步的主体和受益人。将老龄社会的发展建立在包容性增长的基础之上，是构建发展型养老政策体系的前提之一。然而在现实中，尽管中国经济已保持三十年的增长，老年人口在经济资源的获得途径和占有比例上仍陷于结构性不平等。由于现行退休政策依旧延续1951年以来的制度设计⑩，老年人已在一次分配中受到先天限制。而老龄化带来的转移支付压力又使老年人同年轻一代在二次分配中产生结构性张力，处理不当甚至会招致财政危机及代际冲突。这些矛盾无疑会随人口老龄化的加剧而进一步凸显，一定程度上剥夺了老年人得益于发展的权利。

为了避免在收入分配领域中因老龄化加剧而产生更大的不平衡，西方发达国家和新兴工业化国家普遍采取了推迟法定退休年龄的措施。尽管中国对于推迟退休年龄与否一直存在争论，但实际上，在经济压力等多方面因素的作用下，我国退休人口再就业的比例一直高达30%以上。与之相对应，我国劳动部门对于新增劳动力的关注又实际上是在鼓励中老年劳动力提前退出工作岗位，使得我国目前平均退休年龄仅为53岁，而退休人员和城市老年人口的劳动参与率更逐年下降到极低的水平[6]。OECD国家的大量实践表明，影响人们实际退休年龄和劳动参与率的因素很多，依靠推迟刚性的法定退休年龄并不必然带来实际退休年龄的提高。社会阶层、受教育程度、职业与行业等的不同都会影响人们对于退休年龄的偏好，即便属于同一社会阶层或处于相同行业或职业，人们对退休年龄的态度也呈现显著的个体差异[29]。

笔者认为，现阶段对中国法定退休年龄进行刚性调节的条件并不成熟，对特定人群推行弹性退休政策也许是一种更为现实可行的方法。例如：上海市便于2010年10月起尝试执行企业人才“柔性”退休政策，即允许具有专业技术职务资格和具有(高级)技师证书的人员达到法定退休年龄、终止原劳动合同后，在个人意愿和企业需要的基础上可以延迟(男性至65岁，女性至60岁)申领基本养老金。提高这些资深劳动者(Senior Laborer)的劳动参与率，不仅在改善其经济与精神状况的同时缓解了公共养老金的支出压力，而且满足了他们自我发展的需求，使其在整个社会经济发展中起到承前启后的代际示范作用。

也有学者认为，目前无论以何种形式在我国推迟退休年龄都有可能影响现有经济发展态势，应待经济发展受阻时再将其作为调节杠杆使用[30-31]。从中国现在及未来的劳动力供给来看，假定维持现行生育政策不变，未来40年15～64岁劳动适龄人口的数量将逐年递减，至2050年仅占总人口的60%左右。其中，15～54岁劳动力占劳动年龄人口的规模及比例自2015年左右开始持续下降，而55～59岁和 60～64岁劳动力的比例则逐年攀升，至2050年合计占劳动适龄人口的26%以上(见图3)。55～64岁人口将成为未来劳动力的重要组成部分。在这样的背景下，退休制度改革已不再是一个取舍的问题，而应更多聚焦于改革的价值取向与路径设计。

与西方发达国家不同，中国尚未遭遇高福利所带来的沉重养老金支出负担，其老龄化的严重程度也与发达国家相去甚远，因此退休制度的完善与改革应以增进老年人口福利和提升老年人力资源利用率为目标，而不是缓解政府的财政压力[29]。

必须指出，并不是所有的老年人都适合推迟退休，老年人参与社会发展的途径也不仅仅包括就业，但不可否认的是，就业是人们参与社会发展的最佳途径之一。在发展型社会政策的框架内，增进养老政策与就业及其他劳动力政策的合作，消除市场和体制的缺陷以及社会排斥，使老年人在机会平等的基础上公平地参与发展过程、并分享发展成果，无疑是对“不分年龄人人共享的社会”的最佳注脚。

4.6　增进对现在及未来劳动人口的投资

人是经济与社会发展的最终动力，投资于人力资本是发展型社会政策的基本立场和重要策略之一[11，13]。据测算，中国劳动年龄人口约于2018年前后达到峰值，自 2025年左右开始迅速减少，在2030-2080年间更是平均每10年便减少1亿[32]。尽管生育政策调整会使我国劳动力年龄人口在 2040-2050年间增加五千万至一亿，却依然无法改变中国劳动力资源萎缩的趋势(如图4所示)。劳动力绝对数量减少对未来养老的负面影响只能通过提高劳动生产率来平衡，这使投资人力资本成为最重要的制度安排之一。只有“以质量换数量”，才能使未来相对较少的劳动人口创造出足以满足老龄社会需求的社会财富。

以社会养老保险制度的改革为例，目前较多研究关注养老保险筹资模式(现收现付制、基金积累制或其混合)转轨的可行性。从实物经济的视角来看，养老保险从本质上讲永远是一种靠后代养老的计划，筹资模式的不同只不过体现于未来老年人口向年轻人口索取物质产品(包括商品和劳务)方式的差别 [33](11)。无论现在还是未来，老年人口养老所需要的物质产品都必然来自当时的产出，而非此前的积累[34]。现收现付或基金制下养老金增长的物质基础完全一样，即下一代就业人口的增长和他们劳动生产率的提高[35]。目前，指望通过中国未来就业人口增长来维持养老金水平已不再现实，确保养老金体系可持续性的关键不完全在于采用何种养老保险筹资模式，而主要是下一代劳动生产率的提高。有研究表明，我国养老保险体系的实际负担系数(12)增长得越快，维持老年人人均养老金水平不变所需劳动生产率的增速就越高[36]。假定实际负担系数与未来老年抚养比同比上升，根据本文之前对老年抚养比的测算，2050年的我国养老保险的实际负担系数将可能达到1.0～1.2左右(即每100个在业人口平均需负担100～120个离退休人员领取养老金)。即便如此，只要年均劳动生产率增速超过3%，那么2050年中国老年人口的养老金水平依然可以保持增长(13)。

数据来源：根据2005年全国1%人口抽样调查、2000年全国人口普查、2008和2009年中国统计年鉴的数据整理测算。

图3　中国15～64岁劳动适龄人口的构成变化(2010-2050年)

数据来源：根据2005年全国1%人口抽样调查、2000年全国人口普查、2008和2009年中国统计年鉴的数据整理测算。

图4　未来劳动力(15～59岁)规模的下降趋势(2010-2050年)

中国教育与人力资本问题报告课题组曾指出，预防和缓解人口老龄化对经济社会发展所产生的不利影响的重要举措是增加人力资本存量以提高劳动生产率，并称这种通过人力资本投资来缓解未来人口老龄化压力的机制为预防机制[37]。笔者认为，随着人口老龄化的加剧，加强人力资本投资、加快人力资本积累速度，不仅能够促进劳动生产率的长期增长以提高应对老龄社会巨大养老压力的能力，而且更有利于中国经济发展模式的转变。开拓未来中国经济增长的源泉，并切断未来社会问题发育的链条，无疑是发展型社会政策的应有之意。

4.7　支持家庭

目前，中国养老金制度的覆盖范围仍嫌狭窄，这意味着多数老年人口在不能工作时必须依靠自己的积蓄或子女进行养老。从老年人的居住模式来看，中国老年人独居的比例目前仅有10%，远低于发达国家22.5%的平均水平，也低于14%的世界平均水平；而在中国有老年人的家庭中，老年人与成年子女或配偶合居的情况约占75%，对于80岁及以上的高龄老年人，这一比例更接近90%。

与此同时，尽管那些不再工作的老年人口的经济来源日益多元化，但是仍有将近50%的老年人以家庭作为最主要的养老手段 [38]，即便不住在一起，中国的老年人也与他们的成年子女保持着频繁的交互关系[39]。家庭支持在中国老年供养中占据着主导地位，这一现象预计还将持续相当长的一段时间。遗憾的是，目前相当多的养老制度研究却过于关注养老供养中政府与市场的二分，尽管国内有不少针对家庭养老的地位和前途进行分析的研究，但由于近30年来中国婚姻家庭的模式发生了很大变化，当代中国家庭承担传统责任的能力受到多方面的冲击，老龄化所带来的赡养压力更给传统家庭养老制度带来挑战。转型期的中国社会政策赋予家庭重要的社会保护职责，对家庭的支持却非常有限。张秀兰等学者曾就此明确提出建构中国的发展型家庭政策，但将其与中国养老制度联系起来的专题性研究仍未出现。

笔者认为，重视并支持家庭应当成为中国发展型养老政策的一个重点。一方面，尽管政府、市场等社会福利提供者将不可避免地承担越来越大的养老责任，但任何社会养老政策都无法完全取代家庭在养老中的责任与功能，缺少家庭责任的养老制度是残缺的制度，既不能使老年人获得完整的福利，还会造成社会财政的过重负担。另一方面，劳动力绝对数量的减少对未来老龄社会发展的负面影响只能通过提高劳动生产率来平衡，这使投资人力资本成为最重要的制度安排之一，而良好的家庭功能是形成和发展人力资本的首要条件[40](14)。

不仅如此，还有研究指出，在家庭养老强度低的社会中，家庭内部不存在明显的福利再分配，家庭的福利转移很难化解掉养老金分配体系中的代际不公，从而使代际之间的冲突容易显露 [41]。可见，无论是应对老年人的现实养老问题，还是保证老龄社会中的可持续发展与代际和谐，家庭都具有独特且重要的作用。家庭可以成为社会政策与经济政策的结合点，养老制度通过它得以将社会资源分配到具有生产性的社会计划，从而实现再分配与生产功能的整合。

不可回避的是，中国家庭在人口和社会转变的过程中发生了剧烈变迁，已经到了最需要支持的时刻，而中国政府自改革开放以来对家庭的支持又一直囿限于一种“含蓄的援助”，难以有效稳定家庭和承担家庭功能。随着老龄化的进一步发展，未来扩大社会保障覆盖面的需求必将激增，但家庭支持仍将在中国老年人的养老过程中发挥重要作用，政府理应以政策的形式对家庭做出积极的支持以完成过渡。笔者认为以下几个方面尤为重要：

(1)推行明确型(Explicit)家庭政策，注重家庭福利的广泛性和针对性；

(2)将家庭整体作为基本福利对象，尤其将正在承担养老责任的家庭的福利需求考虑在内(如推行以家庭为单位的税收政策、允许社保在家庭成员之间切换、将家庭成员承担老人长期护理的成本纳入社会保险的范畴等)；

(3)在扩大对家庭直接经济援助的基础上，以促进家庭能力为目标进行家庭投资，以“人的全面发展”解决家庭的可持续发展；

(4)推进家庭政策的适度普惠性，尤其要为有养老责任的中低收入家庭提供普遍的支持，并尽量避免其他政策与家庭政策的相互制约乃至冲突[42]。

必须说明，强调家庭在养老中的重要性并不是要将国家或社会应当承担的养老责任转嫁给家庭，而是扩展或延续家庭的功能，促进并协调其与其他社会系统共同发挥作用。从本质上讲，国家等社会福利提供者和家庭对于老年人的福利支持本就属于不同的形式、不同的层面，他们之间不存在简单的替代关系[42]。家庭是中国社会最有价值的资产，注重家庭是中国的传统。通过发展型家庭政策重塑家庭在养老制度中的责任边界与功能权责，使中国绵延千载的传统养老制度得以传承与进化，一定会受到中国社会的认可。正如哈耶克所说，理想的社会制度“将永远与传统紧密相连并受到传统的制约”。

5　结语

随着人口老龄化成为中国社会的常态，养老已不仅仅是一个重要的民生问题，更涉及中国经济与社会的可持续发展。2007年1月，中共中央、国务院出台统筹解决人口问题的相关决定，明确提出“以人的全面发展统筹解决人口问题，为经济社会发展提供持久动力”，强调“积极应对人口老龄化”的紧迫性和重要性(15)。 2010年9月，国家人口计生委在纪念中共中央《公开信》(16)发表30周年的座谈会上，又将“人口老龄化”列为我国当前面临的五大人口问题之一，并指出养老问题的严峻性。2010年10月，中共中央更在《十二五规划建议》明确提出，要以“广覆盖、保基本、多层次、可持续”为方针，推进养老保险制度改革、实现基础养老金全国统筹(17)。在这样的背景下，以发展型福利模式的视角重新审视中国养老制度安排，显现出更多的现实意义。

(1)政府应重塑养老制度安排的价值立场，引导形成一种“社会如何对待老年人”以及“老年人自己如何度过晚年”的新的价值模式，并将其内嵌于整个经济社会的可持续发展之中。

(2)构建中国的发展型养老政策应努力协调短期目标与中长期战略的关系，使养老政策在满足当前老年人保障型需求的基础上，也适当为未来老年人进行预防型的生产性社会投资。

(3)构建发展型养老政策应寻求行政管理体制的突破，并由此推进老年福利的适度普惠性，以全面提高老年人口的福利水平和生活质量。

(4) 发展型的社会政策应致力于消除市场和体制的缺陷以及社会排斥，支持老年人口积极地参与经济活动与社会公共事务，使老年人在机会平等的基础上公平地参与发展的过程，并分享发展成果。在此基础上，增进对现在及未来劳动力的人力资本投资，不仅是发展型社会政策的重要策略，更是确保老龄社会中养老体系可持续性的关键所在，只有这样才能通过劳动生产率的提高而使未来相对较少的劳动人口创造出充足的物质产品供年轻人口和老年人口分享。

(5)养老及相关社会政策还应当重视家庭能力发展在老龄社会中的地位及作用，养老制度可以通过家庭实现短期目标与中长期战略的统一、再分配功能与生产功能的整合，进而由此形成一个建立在家庭与政府、市场等不同社会系统的合作关系之上的发展型养老政策体系。

笔者坚信，随着中国增长模式转变的持续推进和人们对老龄社会常态化的逐渐适应，“发展”必将成为中国养老制度安排的价值基石。