拉美国家参与全球治理的历史与现实

拉美和加勒比地区是发展中国家的重要组成部分，是当今国际舞台上的重要力量。从西方国家对拉美的拓殖时代开始，拉美作为外围地带就被纳入西方国家为核心的国际经济体系中。基于自身的历史经验，二战后拉美提出了以发展主义和依附论为核心的本土化的理论体系，以解释和指导国际政治经济体系中南方国家的行为实践。20世纪70年代包括拉美国家在内的第三世界掀起了挑战西方主导的国际经济体系的第一次浪潮。20世纪80年代拉美国家爆发债务危机，美国和国际金融机构借机向拉美输出新自由主义的经济模式。此后拉美国家金融危机频仍，社会冲突迭起，宣告了新自由主义治理模式陷入危机。

进入21世纪以来，随着全球化与全球治理的深入拓展，拉美国家参与全球事务也呈现出多层次、多元行为体及多领域丰富活跃的局面。全球治理时代的南北关系与南南合作超越了以国家为唯一主导的历史模式，呈现出更复杂、更丰富、更深刻的特点。

一、拉美国家变革国际秩序的理论与历史遗产

早在19世纪，获得政治独立的拉美国家开始积极追求以主权平等的身份参与国际事务。1832年委内瑞拉政治家安德烈斯·贝略(AndresBello)在《人权原理》一书中提出了主权国家法律地位平等的思想。1868年阿根廷外交家和国际法学家卡洛斯·卡尔沃(Carlos Calvo)针对历史上欧洲国家多次以追索欠债为借口，武力干涉拉美的情况，提出任何国家不得以武力索债的国际法原则。1907年在第二次海牙和平会议上，这一原则在阿根廷外交部长德拉戈(Luis María Drago)提出的德拉戈原则中得到发展，并被世界各国普遍接受。当时有16个拉美国家受邀与会。“这是对南半球国家获得主权和政治独立地位的正式承认”。在发展中国家中，拉美国家较早获得政治独立，在取得国际关系的主体地位后，最早倡导主权平等及不干涉原则的国际规范，体现了国际体系中弱国的期待和追求。

第一次世界大战后国际联盟成立。拉美国家寄望于通过国联的仲裁和调节解决争端，抑制欧美强国的武力干涉。但事实上国联在保护弱小国家的利益上几乎毫无建树。拉美国家所关切的发展与援助等经济议题，更不在国联的制度设计之内。1945年联合国创建之时，拉美国家占联合国成员国总数的31%，但它们依然被排除在决策过程之外。在二战后的很长时期内，作为美国的投票表决机器，拉美国家在联合国安全事务中几乎无独立性可言。

1944年筹建联合国的44个国家在新罕布什尔州的布雷顿森林召开国际货币金融会议，确定了战后的国际经济秩序安排。国际货币基金组织负责维护国际资本的有序流通和国际支付平衡；世界银行则为成员国的发展提供融资与援助。1948年在古巴哈瓦那召开的联合国贸易与就业会议上通过了管理国际贸易的行为准则及主要框架，因为《哈瓦那宪章》在美国未提交国会批准，最终把《关贸总协定》这一临时性的协议变成了管理国际贸易的多边机制。

在这两次会议上，智利、古巴、巴西、玻利维亚和秘鲁代表拉美国家多次提出维持发展中国家出口产品的价格稳定与发展援助问题，但发展中国家的呼声并未得到关注。从组织结构、决策程序、行政管理的权力分配、财政来源等方面来看，作为国际金融组织的主要代表，国际货币基金组织与世界银行以一种类似股份制的方式体现了维护西方工业化国家利益的国际财产权制度。关贸总协定实行一国一票制，这从理论上增加了发展中国家的影响。但在关贸总协定的谈判中，“发展中国家始终要求特殊和差别待遇；对发展中国家有重大利益的两个领域：即农业和纺织服装业，GATT的规则是歧视性；在各轮关税减让谈判中它们(发展中国家)很少参与”，这就是国际经济组织的程序霸权。“对于国家关切的议题，根据既定的国际规则程序，决定其在什么时候，通过什么样的行动步骤，由国际社会来协同解决。实力强大的国家，可以通过自己设定规则程序，将自己偏好的议题优先予以解决。对于弱国关注的议题，因为不合理的程序安排，而被拖延怠慢置于一边”。

为了提高集体行动的能力，拉美国家较早开始了在联合国体系内的磋商协作。1948年拉丁美洲经济委员会成立，作为联合国经社理事会下五大地区性分支机构之一，拉美经委会的主要职能是促进拉美国家发展，推动本地区的经济合作。拉美经委会不仅成为拉美国家进行磋商协调，参与全球事务，阐述本地区主张的国际平台，而且逐步发展成为“南南合作的关键”。阿根廷经济学家劳尔·普雷维什(Raul Prebisch)因为在拉美经济学界享有盛誉而被提名担任首任执行秘书，但遭他本人婉拒。在他看来，在当时像联合国这样的国际机构不会允许发展中国家从自身角度思考分析经济发展问题，而这正是他毕生所追求的事业。

1949年普雷维什发表了《拉美的经济发展及其主要问题》一文。在这篇被誉为是“拉美经委会宣言”的文章中，普雷维什提出了以中心－外围为核心工具的结构主义理论。他提出的先驱性思想后来成为依附论的理论基础，在实践中成为指导外围国家理解和变革国际经济秩序的思想基础。1950年到1963年普雷维什领导下的拉美经委会主张发展中国家通过在地区乃至国际多边机制内的国际合作来改善不利的外部环境。在他的努力下，1964年联合国贸易与发展会议成立，这是一个“发展中国家享有控制权的国际组织，其目的是推动全球经济公正化”。作为首任秘书长，普雷维什在《迈向发展的新贸易政策》的报告中确定了联合国贸发会议的分析框架和功能目标，即贸发会议主要关注提高发展中国家的出口收益。为此贸发会议倡导建立一种针对发展中国家的普遍的、非歧视的、非互惠的关税优惠体制。1970年对发展中国家关税采取普惠制终于通过，它结束了关贸总协定中原来适用于发展中国家的互惠性、非歧视性的原则，为发展中国家争取到了在关贸总协定中特殊的、区别性待遇。

“历史的变革常常以原则化的信念和体现它们的制度的变革为标志”。20世纪50年代发展中国家作为独立的政治集团登上了国际政治的舞台。20世纪60、70年代依附论的兴起既受这一宏大的时代背景的影响，反过来又从理论上影响了第三世界的外交实践。受普雷维什思想的影响，20世纪60年代到70年代，在墨西哥、智利、巴西、阿根廷等国出现了一批分析拉美依附形态的理论成果，拉美学派用依附论的方法解释拉美的不发达、国际参与以及地区主权等现实问题。从20世纪40年代到70年代初，拉美国家发展出一套不同于占主导地位的自由主义理论，这促成第三世界在很多不同的问题上采取一致的立场，将第三世界连结成一个有效的政治实体。普雷维什在20世纪40年代创立的关于发展的理论体系，是建立国际经济新秩序的思想基础。1974年5月联合国第六届特别大会通过《关于建立新的国际经济秩序的宣言》和《行动纲领》，1974年12月77国集团促使联合国大会通过了《各国经济权利和义务的宪章》，这三个文件一直是发展中国家争取建立国际经济新秩序的纲领性文件。

联合国通过的《各国权力和义务的宪章》中支持各国按照自己希望的任何方式利用任何财富和资源的权利，对任何外国财产进行国有化，以作为适当补偿的权利，国家建立原材料卡特尔的权利和其他国家对其指定的价格以及其他安排予以服从的义务。

自20世纪60年代以来，为了维持国际原材料价格的稳定、改善初级产品出口的贸易条件，拉美国家先后组成包括可可、铜、铝土、香蕉、食糖、咖啡、铁矿砂、锡钨砂的原材料出口集团。1973年委内瑞拉和石油输出国的成员国组织石油禁运和提价，沉重打击了依赖南方国家原油市场的工业化国家，也说明了南方国家有可能成功地挑战西方跨国公司及其母国政府支持的原则、规范、规则和决策程序。在第二次世界大战之前，各国沿用了英国的3海里领海制度。为了捍卫国家主权和民族利益，维护本地区的安全和沿海资源，20世纪60－70年代拉美国家掀起了维护海洋权益的斗争。1947年智利和秘鲁等拉美国家突破了传统的3海里领海范围的限制，第一次提出拥有200海里控制权和管辖权的主张。

在第三次海洋会议上通过的《联合国海洋法公约》规定了200海里专属经济区制度，这一主张被多数国家所接受，世界海洋权益和渔业体系发生了根本的变化，世界进入了200海里新体制的时代。自此，主要海上强国不再控制政治进程。在海洋政治中，“团体的凝聚力远比国家能力和全球地位重要得多”。发展中国家的联合自强，“并不是它们为了协调各种经济要求而相互妥协的战略，而是发展中国家间结构性相似地位的产物。发展中国家的团结是它们的客观环境和主观自我觉醒的产物”。

二、新自由主义在拉美的治理实践及其危机

20世纪70年代福利国家体系陷入危机，新自由主义以高度推崇市场机制，全面批判凯恩斯主义成为英美国家的治国之道。拉美的新自由主义改革始于智利，70年代智利军政府上台后在政治上推行军事威权，在经济上开始了自由主义的改革。20世纪80年代拉美国家爆发债务危机，西方债权国、债权银行和国际多边金融机构协调立场，强制性要求拉美国家进行“综合、全面的宏观经济与结构改革”，并以此为获得贷款的条件。拉美的债务国被迫选择了新自由主义的发展模式。1989年美国国际经济所把拉美结构调整的政策归纳为“华盛顿共识”，将新自由主义的政策体系化。苏联解体，冷战终结，新自由主义作为西方世界意识形态的象征和全球化时代的治理模式大行其道。

西方债券国家和国际金融机构向拉美推销新自由主义，其最初目的是提高拉美国家的清偿能力。但事实证明，结果却背道而驰。美国经济学家克鲁格曼认为，如果对国际银行家或经济学家说出金融危机，他们头脑中的第一个反应是“拉美”。20世纪90年代以来在墨西哥(1994年)、巴西(1998年)、阿根廷(2001年)等国连续性爆发的金融危机更使新自由主义的神话不攻自破。拉美国家金融危机频仍，其根本原因是新自由主义政策背景下私有化、自由化的改革，削弱了政府控制公共领域的能力，增加了拉美经济的脆弱性。多数拉美国家将本币与美元维持固定汇率制，随着强势美元政策的实施，这些国家的国际收支受到沉重压力，终于爆发金融危机。

新自由主义的模式反映了全球化时代生产模式的变化。全球化的生产方式强调生产过程的灵活性和效率。生产模式从福特制向后福特制转变，跨国企业可以在全球范围完成价值增值活动。生产的国际化强化了资本对劳工的结构性权力。生产改组将妇女、移民、少数族群以及失业人口排除在社会进步的体系之外，他们的地位进一步边缘化。因此，“国际资本追求霸权的主要问题是，如何抵挡这大约世界三分之一的人口的边缘化所产生的影响，以防止他们因贫困而发起暴动”。1999年在世贸组织部长级会议召开之际，西雅图爆发了声势浩大的反全球化运动，引起了全球范围的关注。进入21世纪不断出现的反全球化运动集中反映出新自由主义秩序的危机和矛盾。

新自由主义模式的治理危机与其内在的价值偏好直接相关。20世纪90年代以来全球化进程在深度和广度上进一步拓展，但全球化秩序与新自由主义的治理模式依然以维护西方主导国家的利益以及捍卫这一利益的相互关系为价值目标。长期以来，国际货币基金组织和世界银行对借贷国的条件性贷款备受诟病，对一国国内政策与政治过程的监管范围不断扩大，干涉范围涉及政治民主、司法改革、宏观经济政策以及微观领域的公司治理等。

当然，这些管制不大可能应用于发达国家，它们只影响接受其贷款的发展中国家。1995年世界贸易组织成立之后，其规则体系对成员国的约束力大为强化。通过对卫生、植物检疫标准、与贸易相关的标准的实施，世贸组织的国际规则体系逐步转化为约束成员国的国内标准体系，不断影响和改变成员国的生产模式、消费习惯甚至是文化习俗。对此，罗伯特？考克斯批判“现行国际机制强化了发达国家对世界其他部分的统治，是不公正分配的结果，因而在道德上是应该受到谴责的”。