沈荣华：大部制改革 下一步是调整部门内部治理结构（2）

沈荣华通过调研发现各个部门之间关系没有理顺，从横向上看，没有达到有机统一。国家发改委宏观管理，实际上也管着各个行业，并 替代了行业部门的决策权和监督权，工信部、住建部、人社部等行业部门虽然在行业里管政策、标准、规划，但是很大部分权力在发改委、财政部，造成了行业部门 有职责无权力，权责脱节。

其二，内部机构大多整合不到位，司局之间职能交叉严重，沟通协调成本高。“大部制”部分解决了部门之间沟通成本高、运行效率低的问题，但改革后，这些问题内部化，亟待进一步解决。部委的一些官员希望实行“大司局”、“大处室”设置。

“名义上是大部，实际上是邦联，部的内设机构保持原有系统色彩，独立运行，工信部是这样，住建部、交通部也是这样，怎么把这五个大部内设机构之间的邦联关系变成联邦，变成一个整体，这是要做的工作。”石亚军说。

其三，职能转变不到位，大部制改革促进了政府职能转变，但是上一轮改革后，在政府越位、缺位这些问题上没有根本解决，比较突出的例子是发改委、财政部，这两个宏观调控部门既管宏观又管微观，规划、审批、监管均有涉猎，限制了其他部门职能的履行。

除此之外，机构设置上下对口关系没有理顺，虽然2008年“大部制”明确不搞“一刀切”，各地可自行探索，但是由于条块部门的干预，地方政府实际上没有选择空间，只能“照葫芦画瓢”进行机构设置。

同时，在实际操作中，还存在领导职数超编、基层部门人手紧张等问题。

工信部“爬坡”

“有职责无权力”现象在大部制中并不少见，强势部门不放权是主因

工信部的成立，出乎许多官员和学者的预料。作为2008年“大部制”改革试点，工信部改革力度大、范围广，此后运行中暴露出的问题也“最为典型”。

根据《国务院机构改革方案》，工信部整合了国家发改委的工业行业管理职责、国防科工委核电管理以外的职责、信息产业部、国务院信息化工作办公室四个部门职责，管理两个国家局(国家国防科技工业局、国家烟草专卖局)。

国务院发展研究中心技术经济研究部一位专家曾向《财经》记者透露，工信部设立和中国仍处于工业化大发展阶段有关，在发达国家实际上并没有类似的大工业部。因而工信部的设立并无先进经验可供借鉴。这给部门组建带来不少挑战。

该部以原信息产业部为班底而建，但由于办公地点过于分散，造成管理困难，同时由于整合部门众多，人员的思想认识、工作习惯差距较大，组建之初难度颇大。

改革后，工信部主要职责15项，由24个内设机构负责完成，虽然明确坚持一件事情原则上由一个部门负责或牵头负责，但实际上该部内部司局之间职能交叉、重叠现象并未减轻，仅管理电子的司局就有6个，由此可见一斑。

比起内部掣肘，更大的困难来自外部，即与兄弟部门之间职能交叉、重叠的制约。

2010年3月，在中编办对各部委中期评估时，时任工信部部长的李毅中专门撰文总结工信部“大部制”得失，李毅中称该部改革处于“爬坡”阶段，体制等深层次问题突出，严重制约了大部门制效能的发挥。

李毅中在文章中称，从职能配置看，由于多种复杂原因，职责到位仍然艰难。比如，工业固定资产投资、生产要素协调保障缺失，存在责权不一致的情况。抑制产能过剩和重复建设、兼并重组、淘汰落后、节能减排、推进“三网融合”等重点工作推动难度很大。

这种职责边界不清，导致工作效率下降。以固定资产投资为例，工信部具有工业固定资产投资方面的职能，但是国家发改委也有该职能，两边就“打仗”，在申报项目、审批项目和重大工业问题研究决策上容易出现分歧。

工信部管理工业的职能曾分散在发改委、国资委等部门，“大部制”改革后，这些职责划归工信部，但是投资审批、标准、规划制定等权力和手段未相应划转，这导致工信部履行行业管理职能面临没有手段的难处。

“有职责无权力”现象在大部中并不少见。上述专家介绍说，部门利益造成一些强势部门以“这些手段对宏观调控至关重要”为理由拒绝放权。

因而，“大部制”改革以前，行政管理体制中存在的所有问题，现在依然存在。比如说，职能交叉问题，不但没有改变，在某些方面还比较严重，发改委、工信部、交通部、商务部、住建部、环保部、水利部在很多职能上都交叉。

从工信部的运行得失可以看出，“大部制”是解决机构重叠、职责交叉、政出多门的有效途径，但是并非一试即灵的“灵丹妙药”，“大部制”亦有自身的局限性，需要在实践中摸索解决之道。

求解“大而不合”

部门利益是造成机构重叠、职能交叉现象严重的根本原因，也成为“大部制”改革顺利推进的拦路虎

在新组建的5个大部中，工信部、交通运输部、人社部由于涉及多个部门的重组、整合，反映出的问题更为突出，而环保部、住建部则是在原有部委基础上扩权或职责增加，相对而言，新增的矛盾较少。

交通运输管理涉及公路(市内运输、长途运输、高速公路、农村公路)、铁路、航空、水路、管道、邮政等多个领域，涉及部门众多，部门利益复杂，整合难度极大。“大部制”改革后，交通运输部同样面临与其他部门职责交叉等问题，但是各方反映更多的是“部外局”问题。

2008年政府机构改革中，民用航空局和邮政局划归交通运输部管理，虽然方案起草时已经动议合并铁道部，但是最终因国家大规模建设铁路之需和铁道部强烈反对而未能成行，留下遗憾。

“民航、邮政合并了，但是内部怎么整合不明确，应该说是机构改革方案制定得不够缜密。”上述参与评估的专家认为，部管国家局实际上变成了“部外局”。

“中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题组认为，部与部管国家局之间的关系并非“管理”一词所能概括，其中包含多个具体问题，例如管什么、怎么管、人员怎么融合、文化怎么融合。

根据《国务院关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的通知》(国发【1998】12号)规定，部委管理的国家局具有相对独立的法律地位，有自己的印章和人事、财政权，部委对其没有实质的管理权，最多只是名义上的管理。

据悉，随着“大部制”改革深入推进，铁道部亦将并入交通运输部。届时，大交通部门将面临更复杂的部与部管国家局的关系。两者能否合理分工、协调配合，势必会影响综合运输体系优势的发挥。

人社部是在原来人事部和社会保障部基础上组建而成，新成立的国家公务员局由该部管理。由于新部的工作人员来自人事和社保两个完全不同的系统，因而在组建以后面临“融合性不够”问题。

从社会保障角度来看，社会保障部和民政部业务接近，二者整合更符合“大社保”构想，不过国务院最终定为现有的人社部。

人社部的成立并未消减其与职能相近部门的“磕绊”，一位不愿具名专家举例说，贵州人社厅成立后，农民工再就业教育培训职责划入该部门，但农民工再就业教育培训的经费却留在民政厅，造成培训工作开展不顺。

部门利益是造成类似现象的根本原因，也成为“大部制”改革顺利推进的拦路虎。