“营改增”提速：改革面临三道坎（3）

税制焦点 重构面临多种选择

张斌(社科院财经战略研究院研究员)

营改增改革不仅对完善税制、促进经济结构调整具有重要意义，同时也对1994年财税改革构建的中央与地方基本财政分配框架造成了冲击。随着改革的推进，作为地方主体税种的营业税将被增值税完全取代，而目前增值税中央与地方按75:25分成，“营改增”后分税制财政体制应如何调整成为社会各界高度关注的问题。

2011年地方税收收入总额为41106.74亿元，地方营业税收入为13504.44亿元，占地方税收收入的32.85%，近三分之一。增值税25%地方分成收入为5989.25亿元，两项合计达到了19493.69亿元，占地方税收收入的47.42%。

2011年国内增值税加营业税收入合计为37945.63亿元，营业税全部改征增值税后，如果增值税保持75:25分成比例不变，按照2011年的数据测算，不考虑减税等因素，地方收入为9486.41亿元，减少了1万亿，占地方税收收入近四分之一。面对营改增后地方如此大的收入缺口，势必要求分税制财政体制进行相应的调整，这是进一步推进试点必须要解决的重要问题。

解决原分税制框架下营改增后地方收入减少的问题既简单又复杂。说其简单，是指如果税收制度和现行分税制财政体制下中央与地方的事权划分与转移支付都不作调整的情况下，营改增后弥补地方的收入缺口似乎仅仅是现行税收收入的重新算账分钱的问题。

按照这一思路无外乎有三种基本方案：其一，按行业划分增值税收入。原征收营业税的行业改征增值税后的收入全部留给地方，原征收增值税的行业继续保持75：25分成。其二，调整增值税分成比例。其三，增值税分成比例不变，调整其他税种中央与地方的分配关系。

如果将未来可能实施的税制改革纳入中央与地方财政分配关系调整的视野，方案设计就可能要复杂一些。根据税制改革的方向，有如下两种基本思路：增加房产税、资源税等地方税收入。

如通过房产税改革，把居民自用住宅纳入房产税征收范围并作为地方收入;继续推进资源税从量计征改为从价计征的改革，适度增加税负并扩大征收范围也会增加地方收入;还有一种思路是在增值税改征营业税后，降低增值税的税率并将其全部作为中央税，在零售环节单独开征销售税作为地方税。

这一方案的核心是首先降低增值税税率并将其全部作为中央税，在保证总体税负不变或略有下降的前提下，将增值税税率下调减少的收入通过在零售环节征收销售税转移给地方，将零售环节销售税全部作为地方政府收入。

如果将事权划分和转移支付制度的调整也纳入方案，营改增引发的地方收入缺口问题将有可能演变为1994年分税制体制的重构。

如重新划分事权，减少地方政府的支出责任。如将义务教育、环境保护、安全生产、药品食品质量监督等现行地方政府的事权上划至中央。由于地方支出规模下降，因此可以不弥补或者少弥补收入的下降;增加对地方的转移支付。在中央与地方税收分享关系、事权划分不变的情况下，中央通过营改增增加的收入也可以通过增加对地方转移支付，尤其是一般性转移支付的方式重新分配给地方，弥补地方政府收入缺口。

上述方案各有优劣，许多方案可以相互补充，而随着营改增的推进，在不同阶段，不同方案之间也可以替代和转换。如现阶段分税制财政体制调整的重点是税种收入的重新划分，然后随着税制改革的深入不断完善，在中央与地方事权划分时机成熟时再做进一步的调整。

需要指出的是，在制订方案时，不能仅停留在弥补地方收入缺口的层面，而要结合未来税制、事权划分和转移支付改革设计中长期综合改革方案，同时还要高度关注不同方案对地方政府行为模式、产业结构升级的影响。