“营改增”提速：改革面临三道坎（4）

机构难点 国税与地税“版图”生变

王雍君(中央财经大学教授)

营改增改革试点，在进入2013年后加快了进程。目前有关方面正采取横向扩围、纵向深入的战略，全面推进营改增进程。这项改革对企业的整体税负的影响相对较小 (源于维持总体税负基本不变的原则)，但对政府间税收安排的影响却堪称牵一发而动全身。

在目前的政府间税收安排下，营业税大多属于地方收入，改为增值税后，其中的大约75%将上划为中央收入。如果没有相应的补偿性改革，这对地方财政和地方政府公共服务能力将形成巨大冲击。

事实上，与营改增引发的其他问题相比，重新划分国税与地税的版图才是补偿性改革的最大难点。从积极面看，营改增将创造出激发重新思考和梳理政府间税收安排的极好机遇。

首先，税收制度和政府间税收安排的相互关系如何协调?营改增直接触及了税制改革两大目标的协调：在确保整体税负基本不变的前提下，一方面最大限度地减少税收对经济运行的扭曲，即实现超额负担的最小化;另一方面在各级政府间形成合理的税收安排。

鉴于增值税的中性特征远远压倒了营业税，营改增表明政府在坚定不移地朝着正确方向迈进。考虑到中国的计划经济背景和 “充分发挥税收调节(非中性)作用”之观念影响深远，掉转方向实属难能可贵。

在确立税收中性作为税改首要原则的前提下，政府间税收安排应遵循三项基本原则：与宏观经济密切相关的税收归中央，具有流动性税基(容易出现辖区间税负转嫁)的税收归中央，税基分布不均衡的税收归中央。增值税同时具备这三个条件，其立法权、征收管理权、收入所有权归属中央的理由相当充分。

但这样一来，第二个问题随之产生：如何建立真正意义上的地方税?理论上，地方政府只宜拥有那些税基不具有地理流动性的税收。唯有如此，地方政府的征税行为造成的影响才不会外溢到其他辖区，从而消除了向其他辖区转嫁税负的可能性。

税基不具流动性的税收，也使地方政府有能力实施差别税率，以充分反映辖区居民对地方税收和服务组合的偏好差异。由于具有较高的流动性，营业税并非理想的地方税。从中长期看，理想的选择是让“土地财政”回归真正意义上的房产税，即按房地产的评估价值而对房产持有者征收的受益税。

赠予税和遗产(或继承税)也需要适时考虑开征，但其目标指向公平分配，而不是经济学的基本逻辑—成本(税负)和受益的匹配，包括群体间的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有税基流动性的税收，亦需作为真正意义上的地方税予以确立。

在真正意义上的地方税确立之前，如何通过政府间转移支付体制的调整，消除营改增对地方财政与地方服务能力的冲击?这里存在两个相互冲突的目标：既要维持改革前的地方既得利益格局，又要促进地方基本财政能力的均等化。两者非常难以协调和取舍。

维持既得利益要求在营改增后，继续并强化现行的来源地基础的税收返还式转移支付。这意味着那些营业税收入多的发达地区，将在营改增后得到返还数额，远多于营业税相对较少的欠发达地区。这与财政能力均等化(不是公共服务均等化)这一根本的转移支付目标背道而驰。

最后，营改增还要求反思税务机构设置问题。中央和地方税务机构还需要继续分设吗?分设的理由究竟是什么?合并是否更好?答案部分地取决于地方政府的角色。如果强调让地方政府扮演收税者的角色，分设可能仍有必要;如果强调地方政府作为基本公共服务供应者的角色，分设的理由便值得怀疑。从经济合理性看，从单一制国家的结构上看，分设的理由似乎也没那么令人信服。