城镇化 如何围绕“人”字做文章（2）

创新人口城镇化的体制机制

从我国国情看，就业、住房、医疗、教育等一系列城镇福利都附于户籍制度，因此，推进新型城镇化的前提和关键，就在于户籍制度改革。换言之，我国要推进人口城镇化进程，必须首先推进户籍管理制度的改革，进而推动与户籍制度相关的土地制度、社会保障、医疗卫生、教育等领域的改革和建设，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务对常住人口的无差异全覆盖。

由于城镇之间的规模和等级不同，目前我国在户籍制度改革的力度和进展上也存在较大差异，大致可分为三种模式：一是中西部小城镇户改模式。在这种模式下，小城镇的落户限制一般是全面放开，但由于部分小城镇的户籍“含金量”较低，农民在落户城镇后很可能会失去原本在农村享有的一些福利，这就使得小城镇户口的吸引力进一步下降,农民换户口的积极性并不高。二是大中城市户改模式。中等城市特别是一些沿海产业发达城市，为加快城市发展,会通过放宽申请条件、降低城市落户门槛等政策来引进劳动力资源，但对大量以普通打工者身份长期居住的人群一般不开放户籍制度。三是特大城市户改模式。由于这类城市的户口“含金量”较高,一旦放开户口限制，城市将面临巨大的人口压力,因此户籍制度改革步伐缓慢。现阶段，一些特大城市探索通过设置合理的“准入门槛”，重点吸引高技术和创业人才。

从国际上看，一些发达国家人口城镇化的实践和做法，具有一定的启示意义。一是多层次城镇体系均衡发展。例如，20世纪20年代以来，美国城镇化加速，大城市数量及规模迅速上升，但人口过度密集问题也出现在一些大都市带。20世纪60年代，美国政府对大城市中心区进行再开发，将人口分流到小城镇。在小城镇建设中，美国注重整合各种要素，培育龙头城镇和城镇群，提升聚集效能，在城镇群向都市圈和城市带发展中，推进区域城乡一体化、公共服务均等化，消除城乡差别，实现均衡发展。二是以产业支撑人口城镇化。以英国为例，其城镇化是以村庄和工矿业为基础，伴随工业化共同发展。城镇化过程不只是工业不断升级换代的过程，同时也是农业生产力不断提高的过程。三是重视满足人的需求。以日本为例，大概在1955年至1975年的20年间，每年有7０多万人由农村进入城市,日本的户籍制度是开放的，就业、住房福利、教育福利等社会保障制度面向全民，这使得日本向城镇转移的人口能够自然融入到城市社会，由此使日本从经济起飞阶段开始就逐步完成城市化进程。

考虑到我国的具体国情，户籍改革应在逐步剥离户籍制度关联福利、推行一元化户籍登记和居住证制度等方面出台妥善的政策措施。由于目前我国的社会经济水平存在较大地区差异，城市综合承载力对人口容纳量有一定限制，因此，改革只能在各地现有的经济发展水平下，按照城市的等级和规模循序渐进实施。

与此同时，还要改革和完善相关配套政策。一是建立城乡平等、衔接的社会保障制度。扩大城镇转移人口的社会保障覆盖面，加快推进农民工社会保险全面建设，逐步实现城乡养老保障和医疗保障制度有效衔接，推动农民工与城镇职工平等参加工伤保险、失业保险、生育保险并享受相应待遇。此外，将城镇转移人口随迁子女义务教育纳入城市政府教育发展规划和财政保障范畴。二是改革公共财政体制、建立人口城镇化成本分担机制。加快财税金融改革，建立包括农民工在内的基本公共服务体系；加大中央财政转移支付力度，加快地方税收体系建设，减少地方政府对土地财政的依赖，探索建立相应合理的公共成本分担机制。此外，还应制定合理、客观的设市标准，从而使我国的城镇化水平与人口城镇化水平相吻合。