俞可平：我国政府创新面临的困境与出路

内容摘要：新一届政府上任伊始，便正式提出了建设“创新型政府”的目标，这是我国政治体制改革的一个重要发展。创新型政府的主要特征，就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。政府创新的主要目标是：民主，法治，责任，服务，优质，效益，专业，透明，廉洁。这些目标体现了政府创新的五个必然趋势：从管制政府走向服务政府，从全能政府走向有限政府，从人治走向法治，从集权走向分权，从统治走向治理。改革开放以来，我国政府创新取得了显著的成就，但仍面临着重重阻力和阻碍。如创新动力不足，创新主体的可持续性不足，不少创新带有“政治秀”意味，创新风险大，旧观念的束缚等。针对这些问题，应大力倡导实事求是、解放思想；充分发扬民主，培育浓厚的创新氛围；统筹规划改革创新的整体战略和长远战略，加强顶层设计；制定有效的考核奖励政策；及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度；并注重实际，切忌搞“政治秀”。

关键词：创新型政府 政治体制改革 治理 法治 公共利益

创新型政府的建设

创新型政府的特征、目标和趋势

中共十八大后产生的新一届政府上任伊始，便正式提出了建设“创新型政府”的目标，这是我国政治体制改革的一个重要发展。政府创新，就是公共权力部门为增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新首先是一种行政改革，包括行政管理体制、行政机构和行政程序的改革，它是政治体制改革的重要内容。但政府创新不是一般的改革，它是为了增进公共利益而进行的创造性改革。没有创造性，不是为了公共利益的那些政府改革，不属于政府创新的范畴。

创新型政府的主要特征，就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。一个创新型政府必须及时适应社会经济环境的变化和人民群众的新需求，因此它必须是一个适应型政府；一个创新型政府必须在体制和机制方面，对公共服务部门进行持续不断的改革和完善，因此它必然是一个改革型的政府；一个创新型的政府，必须随时破除那些僵化的和不合时宜的观念和制度，因此它必然是一个开放型的政府；一个创新型的政府，必须通过不断的学习，来更新思想观念和行为方式，因此它必然是一个学习型的政府。政府创新的根本目的，是为了推动民主法治，改善公共服务，提高行政效率。因此，一个创新型的政府，不仅应当是民主的、法治的和文明的政府，而且应当是变革的、进取的和高效的政府。

政府创新不仅直接关系到行政效率和执政能力，也从根本上关系到经济发展、政治民主和社会稳定。政府创新属于政治改革的范畴，事关价值理性。但政府创新的直接目标是改善国家的治理，更是一种工具理性。无论在哪一种社会政治体制下，每一个国家的政府都希望有更高的行政效率，更好的公共服务，更多的民众支持。因此，政府创新为各国政府所重视，是一种世界性的潮流。例如，美国哈佛大学肯尼迪政府学院举办了一项“美国政府创新奖”，旨在鼓励从联邦到州县各级政府的创新实践。在过去22年中，“美国政府创新奖”共有27000个申报项目，年均在1500个左右。中共中央编译局比较政治与经济研究中心与北京大学中国政府创新研究中心，从2000年开始也发起举办了“中国地方政府创新奖”，在过去12年中总共举办6届，有1753个地方政府创新项目参与申报，年均申报约146个，只有美国的十分之一。

从我国以及世界各国的政府创新实践来看，我们可以清楚地看到政府管理体制改革创新的九个主要目标：（1）民主，即提高决策和管理过程的民主性；（2）法治，即提高政府立法质量，推进依法行政；（3）责任，即主动尽责，积极回应公民诉求；（4）服务，即强调服务意识，突出公共服务职能；（5）优质，即提供优质的公共产品、公共服务和公共管理；（6）效益，即提高行政效率，降低管理成本，建设低成本政府；（7）专业，即政府管理职业化，技术官员和职业政治家队伍开始形成；（8）透明，即政务信息公开性，保证公民的知情权；（9）廉洁，即官员奉公守法，清正廉洁。在上述九个目标中，法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、廉洁政府、透明政府，已经明确地写进了党和政府的文件，成为我国各级政府的施政要求。

从更加长远的角度看，所有这些目标，都体现了政府改革创新的以下五个必然趋势：

第一，从管制政府走向服务政府。服务政府的基本意义是，增进和维护公民的公共利益成为政府管理的主要职能，政府主要通过对公民的服务而不是管制来维护自己的执政地位。随着民主政治的发展和执政水平的提高，政府管理中管制的成分正在日益减少，而服务的比重则日益增多，建立服务政府已经成为政府管理体制改革创新的重要目标。在某种意义上，政治现代化和民主化的过程，也是一个从管制政府不断走向服务政府的过程。

第二，从全能政府走向有限政府。随着公民社会的逐渐壮大，它与政治国家之间的界限就会日益明显，这就为政府权力设定了一个基本的边界和范围。政府将日益被严格要求在宪法和法律规定的边界内行动，而不能越过这一边界。政府如果管了不应该管的事，是对公民权利的侵夺，是严重失职；如果政府没有管应该管的事，造成公民利益的损失，就是对公民权利的侵犯，也是一种严重失职。

第三，从人治走向法治。摆脱人治，建设法治政府，是现代民主政府的基本要求。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为。

第四，从集权走向分权。不断地还政与民，让公民享有更多的政治权力，更多地参与社会公共生活的管理，是政府改革的正确方向。从集权走向分权，是扩大公民的政治参与，将国家权力还给社会的基本途径。从集权走向分权，至少有三个方面的意义：一是从政府向民间分流；二是从中央向地方分流；三是从政府向市场分流，即政府向企业放权。

第五，从统治走向治理。治理的实质，是政府与公民对政治生活的合作管理。政府管理活动中统治的成分日益减少，而治理的成分日益增多，这既是民主政治发展的要求，也是执政水平提高的反映。在公共管理活动中多一些治理的成分，少一些统治的成分，意味着公民与政府有更多的合作，意味着有更多的公民参与到国家的政治管理活动中来，从而也就意味着民主程度的提高。不仅如此，政府从更多的管理领域中撤出来，让社会组织或公民自己去管理，这也会减少许多行政管理的环节，实质性地降低政府管理的成本，从根本上提高政府管理的效益。因此，不断地从统治走向治理，努力促使政府从统治型向治理型转变，这是政府创新的根本方向。