土地制度改革是城镇化绕不开的难点

（原题：土地制度改革需要“具体化” ）

7月18日，新京报记者在北京市北四环的一个办公室见到了正在工作的经济学家华生。最近数年他在持续研究城镇化与土地改革等问题，华生说，讲土地制度改革，主体是如何解决进城农民的土地权利转换，其次是失地农民的安置和补偿。他认为，这个问题既是难点，也是要点，不能绕过去，绕过去之后，新型城镇化没有，农业现代化也没有。

需厘清是谁的土地制度改革

新京报：当下很多观点认为，土地制度及其配套改革，可能是中国目前改革的突破口。你怎么看？

华生：我也有过这个判断。不过，现在土地制度改革的提法非常多，其中的混乱和相互矛盾的地方就更多。所以我觉得，首先要正确地提出问题：土地制度改革是为了什么目的，是为谁服务的？

新京报：你认为土地改革的目标和主体是什么？

华生：现在讲土地制度改革，一般都是打着农民的旗号，都是说为了农民需要改革土地制度，都是“从农民利益出发”，其实传统农业社会的农村农民在工业化、城市化大潮下开始了分化，分成了几类。

第一类就是正在务农的农民。把土地流转出去他们自己干什么？把宅地让出去自己住哪儿？中国农民几千年的理想一是耕者有其田，反对土地被兼并被剥夺。二是轻徭薄赋，反对横征暴敛。这两个理想，可以说在现行农村的土地制度和取消农业税还给农民补贴的政策下已经实现。这部分农民的数量现在已经不足农村户籍人口的一半，以后还会继续减少，最后只剩10%到20%之间。

第二类是已经、正在和将要离开农村的农民，他们是农村人口的大多数。他们中越来越多的人，特别是二代、三代，以后不可能再返回农村了。他们是主动城镇化的农民，是城镇化真正的主力军。这是中国转型时期的特定群体。这部分人是过去的农民，现在和将来的市民，他们首先需要的是他们在就业地的土地权利。现在他们没有这个权利，只能在城里挣钱，把钱再拿回家乡，在自己的宅地上盖房子。在移居就业的地方没房子住，在大多数人永远不会回去的地方盖房子，当然是极大的资源浪费，同时他们当然也不敢放弃农地。解决这个问题首先要解决他们在就业城镇的安居问题。只有当他们在城里安居乐业了，才会考虑到家乡的农地宅地是否可以转让。这个次序不能颠倒，先要解决在就业城市的安居问题，才能考虑家乡土地的流转，要不然两头失顾，那就成了流民了。

第三类是由于工业化、城市化发展，被占用和失去了土地的农民，这属于被动城镇化的农民。这部分人大约只占农村的人口的2%-3%，最终城市化完成也不会超过5%，现在很多人大做文章的农民权利，其实主要是城郊一小部分被动城镇化农民的权利。

因此我们讲土地制度改革，主体是如何解决进城农民的土地权利转换，其次是失地农民的安置和补偿。这既是难点，也是要点，不能绕过去，绕过去之后，新型城镇化没有，农业现代化也没有。

这样区分之后，才能明白土地制度改革的难点在哪里，难就难在土地权利和人的权利不匹配。简单地讲土地权利，只会是城郊农民和实力雄厚的工商资本暴富，造成原住民对移住民的剥夺。简单地讲人的权利，城市里到处搭贫民窟，你也受不了。

正是因为这个两难，二战后大多数发展中国家都没有能跨过这个城市化陷阱，中国能不能跨过，是对我们极大的挑战。

征地需要“公平补偿”原则

新京报：城郊失地农民虽然数量有限，但最近几年拆迁和征地补偿成为社会矛盾激化的一个重点领域，受到的关注也最多，大部分目光似乎集中在这点上。

华生：中国现在在这个问题上存在两极分化的情况。一种是在开发区、远郊区、偏远农村，偏远农村为什么会涉及？因为基础设施，比如铁路、公路、水利、发电设施的开发，特别是在偏远地区，补偿严重不足。

往往是搞开发的大公司和当地政府谈了一笔钱，当地政府又克扣一大笔，他认为当地农民这么穷，给个万儿八千就行了。公平补偿根本没有做到。

在其他国家，先行的经验其实很值得借鉴。在台湾地区和日韩这样成功的城市化国家中，就有一个经验叫“替地”。征了你的地，换一块地给你种，工业化建设没有影响你的生计。或者说既给你补点钱搬个家，还给你一块不比以前差的地。

“公平补偿”不是说一定要给多少钱，而是不影响你原来的生计。

但另外一个极端是郊区，尤其是热点城市郊区，为了维稳的需要，实际上政策和舆论是鼓励钉子户的，谁先同意搬迁谁倒霉，价码不断提高，补几千万的大有人在。

这也背离了公平补偿，他利用城市化发了一笔洋财，加剧了收入不均和贫富分化。

新京报：但是给少了，人家也不干。

华生：这里面的关键在于，要贯彻法治精神，要有补偿的客观标准，没有补偿的客观标准就搞成了现在这个样子。

在城市化的先行国家中包括美国，早就解决了这些问题。他们采取的是公平补偿的标准，就是这块地原来的市场价格，既不多也不少。

任何一个土地都有市场价格，许多情况下，可以参考邻近土地，实在没有可以用租金推算。

新京报：但在中国，这个情景不好理解，政府征收过的地块，和周边的地价显然是不一样的。

华生：问题的核心就在这里，我们土地补偿的方向走错了。过去是自己硬性定个低标准补偿，后来搞不下去在实践中就演变成欺软怕硬的维稳补偿。现在又考虑什么增值分享的补偿，总之没有客观标准，这样不能不越搞越乱。

土地征收补偿是不能按你今后去做什么来补的。比如说我征用你的地，拿来用做了绿化地，毫无收益和价值，是不是不给你钱了呢？这肯定不行吧？但如果邻村的土地被征以后被用做商住开发，价值很高，就给他们每亩补三百万？这公平和可行吗？这样干的结果，肯定是一片混乱。

新京报：从国内地方政府的实践看，他们的精力都放在了如何解决这些问题上面。

华生：是啊，他们的精力都放在了如何征地拆迁补偿问题上，为什么呢？因为他们有自己的目标。地方政府要的是GDP和自己的政绩，需要大量的土地来上工程。