中国城市化：警惕城市变成官僚的城市（2）

如果从各级政府官员的行为看，这个问题并不难回答。从经验看，各级政府官员的行为，在不同时期具有相当的一致性。他们首要的考量是城市化所能带来的GDP（国内生产总值）效应，和对地方经济发展的贡献。无论是GDP还是经济发展，主要的因素是财政收入，尤其是对地方政府来说。这里既有中央层面的税制因素，也有地方层面甚至官员个体层面的因素。

从国家的税制来说，自从1994年实行分税制以来，财政收入大规模地向中央倾斜，但中央政府在其所拥有的财权和其所承担的责任，两者之间没有一致起来，财权远远大于其责任，这使得地方财政负担一直在加重。往往的情形是中央出政策，地方出钱。无论是执行中央政策还是谋取地方发展，地方政府需要财政的支持。这要求地方政府到处去找钱。这些年的土地财政就是这样造成的。

其次，GDP主义仍然横行。尽管讲科学发展已经多年，但上级政府在衡量地方官员业绩的时候，仍然看重GDP。要GDP，就要发展地方经济。也就是说，GDP仍然是地方官员升官的必要途径。从地方官员个体层面来看，搞GDP导向的经济发展工程，能够带来无穷的正面效应。不搞些工程，地方政府就会变成“清水衙门”，一搞工程就会是“车水马龙”。搞GDP工程因此是地方政府官员的理性选择。当然，这里面隐含着多少腐败的机会，则是尽人皆知的事情。

下一个问题是：在这种GDP主义逻辑主导下，围绕着城市化这一议题，政府官员会如何行动？在实践层面，有些行为模式已经相当清楚地表露出来。简单地说，地方官员所关心的是几件事情。一是土地的城市化，而非人的城市化。他们想利用城市化的合法话语，获取土地资源，主要是农村的土地资源。第二是到处筹钱，向中央要钱，向地方筹钱，当然也可以自己搞债务。城市化需要大量的金融投入，没有钱就很难有城市化。这也就是近来人们在谈论的城市化，有可能促成新一波政府投资，数额之巨大，很难想象。但无论钱从哪里来，如果城市化演变成为大规模的筹钱运动，一场深刻的地方财政危机，乃至国家财政危机不可避免。

在很大程度上，中国已经面临一场地方债务危机。地方政府大量举债已经有年，积累了数量惊人的债务。但这个趋势随着城市化进程不仅很难减缓，并且会有增加的趋势。很荒唐的是，地方官员的举债行为，往往能够变成其政绩行为。地方官员都会在其任期内大量举债，而不顾这种行为的长远恶果。只要上述制度因素，尤其是上级政府衡量官员政绩的GDP主义不变，地方的这个行为方式，永远不会得到改变。

第三，从以往的经验看，城市化有可能造成中国城市的纵向行政升级运动和横向行政权扩张运动。改革开放以来，中国在这方面已经无声无息地犯了不少错误，例如把县改为市、把行署升级为地级市、设置计划单列市等等，造成了中国行政系统的大扩张。这些所谓的改革，事先从来就没有进行任何理性的论证，甚至简单的讨论。为什么这些大事情可以做得那么得心应手？很简单，因为符合各方面的利益。城市的行政等级一升等，人人都可以升官。连城市居民都不会反对，大家从一个县级“市民”俨然变成了地级“市民”。但大家都没有意识到，中国整体社会和行政制度成为了受害者。今天所面临的那么多的行政层级，那么庞大的官僚系统，都和这些制度变化相关。在今天的城市化过程中，也已经开始出现了城市行政权扩张运动。

城市变成官僚的城市

在一些地方，城市化简单地把原来的县改成区。“县”是农村的象征，改掉了“县”这个概念，似乎就实现了城市化。“县”可以说是中国历史上最最稳定的行政单位，现在在权力面前悄悄地消失，其恶果远远超出人们的想象。实际上，改“县”为“区”，更多的是地方领导行政权扩展要求的结果。这和1980年代把“县”改为“市”是同样一个道理。更为严峻的是，现在也出现了行政级别升等的呼声，说是要把多少县级市升格为地级市，要把多少县转化成为市。这样，县委书记就可以变成地委书记，县长可以变成市长。而中央政府不仅看不到这样做的严重后果，有些时候反而会鼓励这样做，因为这可以为地方官员提供政治和行政上的“改革”动力。