城镇化与城乡社会保障制度统筹发展研究

一、社会保障制度城乡分割的历史剖析 

1.城市社会保障制度围绕“单位制”设计 

新中国成立之初，面临内忧外困的形势，必须迅速壮大工业，全力组织生产以应对发达国家的围逼和国内经济的短缺。这种情况下，工人便成为这个社会当然的生力军和主力军，中国社会进入了独特的“单位制社会”形态，中国的福利制度是完全通过单位来管理的，受益人只包括单位的职工。围绕工人绝对地位和单位制度社会需求，社会保障制度设计便以满足职工需求进行设计。 

2.户籍制度使二元社会保障制度开始形成 

1958年，我国决定推行户籍制度之时，重要的考虑是因为城市已经容纳不了太多进城的农民。但是，户籍制度的设计超乎了预计的效果，它不仅使得农民失去自由迁徙的理由，同时，也使得城市居民自然地视农民为“外来者”。城市人和农民成为完全不同的身份，经过长期制度积淀的身份，逐步形成了层级。层级一旦形成会进一步固化身份，使得群体之间的界限非常鲜明。如此循环，经过上层制度设计，形成社会认同，使得城乡社会保障制度在短期内弥合的可能性非常小。身份证的实行造成了两个完全不同的场域，在两个场域中，政府实行的是不同的社会保障制度。探讨统筹城乡社会保障制度的时候，需要考虑已经形成和固化的身份制度。 

3.合作化运动固化了二元社会保障制度 

农村合作化运动时期，城市的社会保障制度建设有条不紊地继续运行，尤其是城市医疗保险制度中，职工家属半免费地享受医疗保险是单位福利的延伸。合作化运动期间，伴随着毛泽东“把医疗卫生的重点放到农村去”的号召，一场声势浩大的农村合作医疗运动开展起来，这场运动其一，强化了农村医疗合作制度的重要性，但忽略了养老保险等其他社会保障制度的建设；其二，进一步确定了农村合作医疗制度的农村、农民和合作化运动的属性，使其与城市医疗保险制度完全不同。在独特的社会时空条件下，农村社会保障制度得以正常运行，并赢得高度赞誉。