城镇化与城乡社会保障制度统筹发展研究 （3）

2.城镇化与社会保障制度悖论运行的原因 

对于这种悖论关系，可以从不同角度给予解释，财政分配制度的不均等、城乡二元体制的设计、政府体制改革的滞后、发展观念的落后等。把视角伸向历史时，国家、市场与社会的关系演变具有很强的解释力： 

其一，赶超战略时期国家主义的凸显。在这种状态下进行工业化建设，只能借助以农补工的方式。在如何补贴城市、补贴时长等方面，农民完全没有能力去协商，只能任凭中央政府的安排。农村之所以被牺牲，重要原因在于国家与社会力量的严重失衡，国家占绝对主导。其二，改革开放后经济取向忽略社会公平，市场崇拜盛行。改革开放之后，市场经济成为嵌入国家与社会的重要机制，国家与市场相互捆绑，国家的角色从以前的绝对权威，变成受制于市场，同时市场也受制于国家，社会仍然是局外人角色。其三，进入21世纪之后，国家、市场和社会关系逐步回归正常状态。社会组织的兴起为社会利益的正常表达提供了条件，国家法团主义向社会法团主义转变具有一定可能性。 

3.城镇化与社会保障制度悖论运行的影响 

城乡社会保障制度的非对称运行，一方面使得城市发展水平远高于农村，从表面上看中国的城市化水平提高较快，但这是以农村的落后与发展能力滞后为代价的。另一方面，这又使得城镇化水平提高受限，城镇化过程中，失地农民和郊区农民社会保障水平直接影响着城镇化水平的进一步提高。不仅如此，农村发展的严重滞后和公共服务的非均等化，也将直接影响城市化水平提高。与此同时，国民收入高速增长，而基本公共服务包括社会保障的低投入，引发了居民对政府社会福利提供情况进行反思，这将对社会稳定和社会秩序产生冲击。这种情况引发的是公众对制度体系的信任度降低。大规模的群体突发事件，尤其是农村流动人口的非利益相关型的躁动，更是对农村社会保障制度不完善的反映。 

三、城乡社会保障制度改革的现实举措 

当前，我国城乡之间和地区之间的社会保障水平存在明显的差距，城乡之间社会保障质量存在严重的非均衡性和非公平性。农村远赶不上城市保障水平，并且在城市化趋势加速情况下，城市发展速度更快，两者之间的差距会进一步拉大。 

(一)医疗社会保障领域的改革尝试：医疗水平差异显著 

卫生公平性问题的解决已经成为中国医药卫生事业发展的关键。长期以来城市倾向的医药卫生发展模式，使得优质资源和医院精英流向城市，农村精英人口也随之流向城市。显然，这种制度设计一开始就已经将居民进行了分层，并且对城乡医疗卫生费用投入非常不均衡，最高时城市是农村的3倍有余。 

1.新型农村合作医疗试点与实行。传统农村合作医疗被世界卫生组织和世界银行赞为“以最少投入获得了最大健康收益”的“中国模式”。更为关键的是，在城市化水平较低的中国，城市高质量医疗服务和高水平的医生直接到农村或培训赤脚医生，使得农村医疗卫生的软实力非常高。2003年，新型农村合作医疗在全国试点并逐步推行，中央政府和地方政府开始承担起农村医疗保障过程中的部分财政责任。但以大病统筹为目标的新型农村合作医疗仍然不能解决农村看病难和贵的问题，统筹也仅限于县级层次。这样一来，农民大病存在两种风险，要么限于本地治疗，疾病本身可能会加重；要么转地治疗，但异地报销存在风险。