城镇化与城乡社会保障制度统筹发展研究 （5）

从统计数据上来看，农村基本医疗保险覆盖率达到了97%以上。不过，覆盖只是指标之一，更重要的指标是筹资水平、保障水平和满意度等。城镇职工医疗保险社会支出比重远远高于农村居民和城镇一般居民，农民医疗保险的低社会支付率使得农民看病依然贵。 

(二)养老社会保险均等化改革：城乡仍是两条轨道运行 

1.城乡社会养老保险加大改革力度 

2003年，我国养老保障改革进入地方试点阶段，新型农村社会养老保险政策规定，养老金由个人、集体和政府三方共同筹资。2009年进入中央试点阶段，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。就城市方面而言，20世纪80年代始，我国开始推行以退休费用社会统筹为主要内容的养老保险制度改革。1993年提出养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度，1997年，正式确立统账相结合的制度。城市养老保险从参保人员看，既包括各类用人单位的职工，也包括无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。至于城保和新农保之间的衔接，社会保险法第22条明确，省级政府可根据实际将城镇居民与新农保合并实施，但现实中，这缺少操作性。 

2.城乡二元社会养老保险制度给统筹带来了困难 

造成中国社会养老保险制度乱象的根本原因在于依附于城乡二元经济结构背景下的社会福利制度的差异性供给。在城镇企业职工养老保险制度和新型农村养老保险制度建立之后，关键是要解决好这两种制度的衔接问题，或者可以将养老保险的统筹层次与模式定位为“稳定省级统筹，促进全国调剂”。为此，有些学者提出以改革农村养老保险为突破口，逐步实现社会保障城乡一体化。2012年底，国家颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法征求意见》，适用条件首条是：职保、新农保、城保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员。目前，同时参加这三项养老保险中的两种或以上的人员非常之少，也就是说，城乡养老保险制度衔接仍是从特殊群体着眼，难以普遍适用。 

四、城镇化与城乡统筹发展背景下社会保障制度建设路径 

目前在我国的学术界，对统筹城乡社会保障模式存在三种观点：统一模式、整合模式、专门模式，其中“整合模式”(即过渡模式)更加合理，其既能照顾当前的实际和可能，又能为今后的城乡统筹奠定基础。不过，无论哪种模式，实质上都难以很好地统筹城乡社会保障制度，因为就社会保障制度本身的统筹路径设计是短期的，而更深层次的问题在于相关公共服务及时跟上，二元公民身份差异的消解。我国现有的公共服务制度设计仍坚持身份和地域区分，因此，既要针对城乡二元社会保障出现的原因实施有效的统筹路径，又要使这种路径实施可行，挑战巨大。对这一情况，可以从以下方面考虑： 

1.以城乡居民社会权利实现为社会保障制度统筹的依归 

统筹二元社会保障制度，实质是将农民和市民纳入同一身份待遇中，以社会公民身份保障两者基本身份平等。在托马斯·马歇尔看来，社会权是一种要求获得实际收入的普遍权利，而实际收入并不按人们的市场价值来衡量。社会保障制度最直接满足的是公民的社会权利，社会权利可作为研究福利模式的一个起点，社会福利的“非商品化”与社会权利相对应。社会保障属于个人层面的、积极的、相对的社会经济权利，每个公民都应该在遇到困难时得到某种程度的社会保障。基于此，城乡社会保障制度建设是实现居民社会权利的重要举措。 

2.公共服务均等化视角下社会保障城乡一体化的路径分析 

社会权利外在的显性表现是基本公共服务，基本公共服务均等化的实现有利于城乡公民社会权利的实现。因此，探索基本公共服务均等化视角下的社会保障制度统筹路径尤显重要。 

其一，保障城乡居民最基本的公共服务均等化，其中包括最低生活保障制度、医疗卫生保障等。根据国际经验和我国现阶段的实际，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是城乡公共服务中的“基本”项目。通过实现不同群体、不同区域和城乡的基本公共服务均等化，城乡社会保障一体化就有了基本的方向，即以实现城乡居民基本社会权利为目标。其中，统筹城乡最低生活保障制度是当前基本公共服务均等化最为重要的内容之一。对基本社会权利的保障有利于实现农村居民“公民待遇”的获得和对社会制度的认同，这对社会保障制度的合理制定和良性循环有重要意义。 

其二，通过对流动人口和市县一体实施配套的基本公共服务，逐步达到全国范围内城乡和区域的基本公共服务均等化。我国市县级统筹以地域一体化为目标，而中央和省级政策以社会群体为导向，不同的统筹政策在同时运行的过程中产生互斥。可以尝试建立“省域公民身份”的构想，在统一的省域公民身份基础上，对省内户籍的各类居民实行统一的社会保险制度。统筹城乡间公共资源，增加农村公共服务供给，实现基本公共服务均等化。通过居住证制度尝试，可以实现极少部分流动人口与户籍人口公共服务均等化。没有获得户籍的流动人口，理论上可以通过办理居住证获得部分基本公共服务。 

其三，分期实施公共服务均等化策略。就长期而言，城乡社会保障“全面覆盖”和项目齐全，户籍身份不再是确定能否享有社会保障权利的依据，而保障内容包括城乡建立社会保险、社会救助、社会福利和社会慈善事业等所有基本社会保障项目。近期而言，加大农村最低生活保障制度、五保制度和医疗求助制度等急需的基本公共服务建设。总之，无论是从期还是长期着眼，都需要从基本公共服务向公共服务拓展，拓宽城乡居民均等化享受公共服务的内容。

（作者单位：复旦大学社会学博士后流动站）