城镇化与城乡社会保障制度统筹发展研究 （2）

4.市场化改革形成城乡社会保障体系的鸿沟 

改革开放之后，农村社会保障制度缺少政治主体的依靠和权力主体的呼吁，长时间内农村社会保障制度是缺失的，农村合作医疗参合率滑至4%。由于财政汲取能力的减弱、农村社会保障出资主体的争议和城市现代化建设的需要，农村的各项社会保障制度建设被搁置。城市工业社会发展的需要和单位主体地位的进一步强化，需要中央财政和省市财政不断地注入资金到城市社会保障。同时，由于农村社会保障主要出资主体消失，中央政府、地方政府和医疗机构等在博弈中僵持。这种情况之下，城乡两种社会保障制度朝向两个不同的方向发展。 

经过纵向分析，城乡社会保障制度存在本质上的差异，农村社会保障制度与城市相比，具有显性的三个特征，社区性、低层次性和非制度性。其原因有三个方面，其一，城市形成的“单位制社会”与工业化、城市化进程相匹配；其二，农村社会的政治运动推动而形成的社会保障制度是短暂的，农村合作医疗依靠的是人民公社制度、中草药和合作医疗制度；其三，城乡社会保障制度设计的类型存在差别，农村基本以合作医疗为主，辅之以五保制度等，城市社会保障制度设计则较为完备。 

二、城乡社会保障制度统筹的必要性 

(一)城镇化运行的内在逻辑 

1.改革开放后城镇化推进的速度明显提升 

改革开放之后，农村的养老保险和合作医疗制度建设几乎处于停滞状态，其他各项社会保障制度更是如此。家庭联产承包责任制的推行，使农村社会保障有了家庭和土地的替代角色，尤其是进一步强化了家庭保障的责任，国家则自然地退出了农村社会保障领域。这一时期的农村，一方面为城市的工业化和城市化发展提供了充分的生活必需品，如粮油等，另一方面，随着征地加速，可耕地减少，大量的农民流入城市，为工业化准备了大量的劳动力，带来城市整体经济水平增长；再者，农村人口流入城市和城镇征地加速，提升了城市化水平。由此不难发现，虽然农村社会保障制度缺失，但是，城市化水平即城市基础设施、公共服务、人口软实力和城市人口比重等反而有了明显的提升。这种现象在西方社会和亚洲学者眼中被称之为“中国奇迹”甚至“中国模式”。农村社会保障制度的缺失似乎为城市化水平的提升准备了动力。 

2.农村社会保障制度建设的停滞给城镇化加速增添了障碍 

其一，SARS病毒考验中国农村公共卫生体系。由于传播渠道的改变引发谣言，城市和农村均出现不同程度紊乱，尤其是农村地区。其二，缺少社会保障的农村劳动力给城市建设带来双重效应。在“生存——经济预设”条件下，城市工资水平、工作条件和生活方式等的吸引，使得大量的农村劳动力流向城市。他们一方面为城市创造财富，发展自己的能力，另一方面，则要享受政府的公共服务，包括部分社会保障。其三，农村庞大的老年人口带来的系列问题成为社会保障制度建设和城镇化建设的重大挑战。我国拥有2亿左右老年人口，主要集中在农村。大量农村劳动力无归期地外出，使得传统的家庭养老和土地养老模式不能复返。缺少农村精英的农业生产只能外包，老年人口无法依靠农业生产的收入实现养老；同时，子女的长期外出，家庭养老的日常化特征根本无法实现，这更深层的是给城镇化带来巨大挑战。 

(二)城镇化与社会保障制度建设关系演变与效果分析 

理论上，一方面，随着工业化加速和城市化水平提升，社会保障制度建设获得了重要的制度和资金支撑。工业化国家不断地从管理型向治理型转变，福利型国家初步显现。福利国家制度为社会保障制度建设提供了有利的制度依据，国家为公民谋福利是当然的。并且，在社会保障和社会福利供给主体方面实现了政府、民间组织和市场参与等多元化模式。另一方面，社会保障制度的发展有利于城市化水平提升和工业化推进。社会保障制度的建立和健全，完善了工业化和城市化的制度支撑体系。社会保障制度为劳动力生产和再生产提供了基本保障，为财富创造奠定基础。依据中国社会保障与城镇化发展经验，两者关系不断地发生变化。 

1.城镇化与社会保障制度之间关系演变 

其一，城镇化与工业化建设的加速推进，城乡社会保障制度非对称运行。20世纪80年代以来，在乡镇企业、经济特区等特殊经济组织形式带动之下，中国城市化出现了高速推进。城市人口不断增加，城镇化水平不断提高。城市社会保障制度有效运行，城市医疗、养老、最低生活保障制度等保障了城市工人和居民的生产与生活。相比之下，农村社会保障制度建设则明显停滞，国家与各级政府不再向农村社会保障注入资金，农村社会保障制度处于自我管理阶段。其二，国民收入的高速增长与基本公共服务包括社会保障的低投入。改革开放后的很长一段时间，即便对城市基本公共服务包括社会保障有一定投入增长，但是，相对于国民收入的增长速度而言，这种增长是微不足道，对农村公共服务投入更是非常少。其三，城镇化与社会保障制度从悖论运行逐步向正常回归。回归常态的契机在于21世纪世界爆发的金融危机和国内诸多突发事件，如公共卫生事件、自然突害事件和群体突发事件等。这些事件的密集爆发，使得政府的行为倾向发生变化，经济发展与社会发展地位趋同，相关社会政策也相继出台。