当代西方行政改革：整体态势及其启示（6）

启示三：目标确立。行政改革的基本目标是提升行政效能与拓展行政民主。西方国家行政改革的实践告诉我们，行政改革中的自我治理改革与社会治理改革，需要循此目标有序推进。转型期的中国，在一个政府既是改革的对象又是改革的动力的情况下，需要从政府对市场和社会的干预范围、内容、力度和方式等方面，来思考行政改革的重难点和政府能力建设的方向；也需要从市场、社会对政府转让职能的承接可能、内容数量以及组织运行等方面，来设计社会治理的网络结构和管理机制，以促进社会建设和创新社会管理。在这方面，基于较为类似的权力资源隐性配置模式、社会结构形式及国家发展历程，(33)譬如日本的行政改革对于中国便具有一定借鉴价值。而在改革进程中，构建法治化的市场经济和培育成熟的公民社会，着力转变政府职能、规范政府行为、优化政府工具，循序强化政府能力建设(34)都极为重要。

启示四：重点厘定。行政改革最本质的指向是改善权力与权利的关系，核心在于确立公民权利对于政府治权的程序授权、制度参与和法理监控。转型期的中国行政改革，其关键在于调谐政府权力与社会权利关系，要害在于政府职能转变，以行政发展推进经济社会的可持续发展和和谐进步。而政府与社会关系互动中的轴心是人，是对人的利益和地位的判断，是对人的生存环境与发展走向的思考。制度建设不仅要遵循政府与社会良性互动的规律，还必须从法治与民主的逻辑中，深切地把握公民的主体性地位。这就需要对治理结构的基本权力、职能与责任有一个相对清晰合理的划分，以有效的权力组合配置来形成治理构架，从而在一个更具现代性的行动结构基础上来提升效能。从自我治理的角度看，政府内部管理的专门化、精细化与透明化至关重要；从社会治理的角度论，政府社会治理的市场化、社会化与服务化是应选择的长期方向。

启示五：切入选择。西方行政改革中导入了大量新的治理工具或政府之“箭”，(35)这或可供我们在改革中借鉴使用。合理、高效地选择并组合现代化的治理工具，使之能够匹配政府职能转变的基本方向和管理格局，可以有助于中国行政改革目标的实现。自20世纪90年代以来，随着市场化进程的加速，我国政府管理的某些部门、领域、方面已经尝试引入市场机制，如委托承包、有偿使用、招标投标、政府采购以及开放竞争等；同时，诸如绩效管理、承诺服务、目标管理等工商方法与技术也逐渐推行。这在一定程度上有助于政府管理方式的转变。但是，不可否认，管理手段单一、管理方式陈旧、管理方法落后的问题依然较为普遍地存在。这对于政府全面转向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的新角色定位和职能有效实现仍有相当距离。因此，需要通过政府工具的更新，持续更新政府自我治理的方式；同时，新的政府工具组合，可以有效地坐实，甚至引领政府职能的转变，实现政府职能的转化、优化、强化或弱化。从这个角度讲，治理工具的更新是推进政府转型改革的有效切入口。

五、对中国行政改革的思考

需要清晰认识到的是，中国与西方主要发达国家的行政改革，由于政治社会生态的深刻差异，彼此之间存在着显著不同。(36)厘清中外行政改革的种种差异，有利于促进我国政府改革的理论探讨与实践探索。

第一，中外行政改革所面临的现代化阶段不同。西方发达国家总体上已经实现了现代化，由工业社会进入了后工业社会。正是在这样的情形之下，其经济基础、社会结构以及治理方式有着与工业化进程阶段所建立起的行政管理体系颇为不同的现实要求。因此，它们的行政改革，主要是针对其国内社会由现代向后现代转变之后经济社会发展的公共管理需要而进行。而正处于急速转型期的中国，正努力致力于实现现代化，特别是整体实现由传统农业社会向现代工业社会转变、增强经济社会的现代性，且这一目标在21世纪中叶时才能达到西方中等发达国家水平，之后的持续发展仍是须臾不可或缺的。这一因素对中国的行政改革战略设计与策略选择具有根本性影响。这也决定了中国的行政改革要走持续、渐进的改革模式，即一条由外延型改革逐渐推进深入到内涵型改革的道路，(37)行政改革逐渐由浅入深，从技术革新到体制改革的发展，逐步实现政企分开、政事分开、政社分开、政府与市场中介分开的改革。这恰恰也是中国行政改革的重难点之所在。