当代西方行政改革：整体态势及其启示（4）

最后，公务员制度革新——公共部门人力资源开发。西方国家公务员制度改革总体朝公共部门人力资源管理开发方向拓展。其做法包括：一是文官制度的解制化。通过对公务员管理全程放松规制，删减繁琐规则，防止刻板、推诿现象，增强灵活性。在美国，20世纪90年代初期克林顿政府实施的“裁员、节支、高效”政府改革计划，5年内裁减公务员28万人；同时根据《戈尔报告》通过的行政令，联邦政府取消了内部二分之一的规制。英国通过削减文官规模和经费，公务员人数从1979年的73.2万减少到90年代的56.2万，大为精简。(23)欧洲其他一些国家也采用内部市场等办法来代替原先的层级制，以大幅度减少政务机构和人员。二是文官控制的政治化，政治中立原则受到挑战。英国撒切尔夫人政府取消了文官部，强化高级文官政治控制，彻底打破文官在选拔与晋升方面的独立传统。美国通过公务员政治权利法案及相应的政策调整，公务员选拔晋升的权力逐渐转移到政务官和行政部门手中，独立的文官管理机构权力大为削弱。这样的发展趋势，生动而有力地佐证了彼得斯所提出的官僚并非仅仅是技术和管理的而且是政治的观点(政治化控制与政治性作为)。(24)三是文官从业的非职业化。各类执行机构的设立和合同雇佣制、临时聘用的用工制度的推行，公务员的永业制面临强烈挑战。四是文官考评的绩效化，讲求管理和服务的效率、重视结果而非过程。例如，美国的改革倡导“以结果为本”，力图建设全新的效能化公务员管理体制。同时，绩效评估、功绩付酬与业绩擢升也成为英国、法国、日本以及德国、荷兰、意大利等国家公务员管理改革中普遍采用的实践举措。

三、当代西方行政改革的发展趋势

一是行政改革的效能化。提高政府效能(如促进公共物品的有效供给与降低行政成本)，强化和优化政府能力是西方国家行政改革的基本目标。政府能力是指享有统治权的政府组织，通过各种合法方式使用可资利用的公共资源，以一定的公共政策过程来推行和完成职能规范的任务和要求，有效治理自身和社会的力量和能量。行政改革，就是要不断提升政府实现国家意志、达成其治理目的的能力。因此，高效率地履行管理社会公共事务、维持社会秩序、调节社会冲突、增进社会政体福利水平，成为行政改革的首要目标指向。这是因为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。(25)从欧美国家的行政改革实践看，通过行政理念、行政体制和行政方法或技术的改进革新，尤其是治理工具的更新，大大提高了行政效率、强化了公共服务能力。譬如采取市场化与社会化方式，进行分权与整合重组机构、节约组织资源、激活政府权能来达成效能目标；通过管理技术，如目标管理、全面质量管理、标杆管理、成本控制、政府合同和公共物品的社会化供给(如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防)等方式来强化政府能力；通过人力资源改革来实现效能化，以科学的绩效评估来优化行政管理方式。这些举措，无疑对强化政府的社会适应、自我创新能力有积极的促进作用；同时，它对于开发和整合政府的调控—监管能力、汲取—分配能力、合作—发展能力、整合—平衡能力(26)，并循此优化政府的综合治理能力，不无裨益。

二是行政改革的治理化。治理化的行政改革，其要义在于服从和服务于民众所吁求的公共参与与民主行政，展开公共治理。民主既是一种社会管理体制，更是一种生活方式；公众以各种方式参与公共事务的广度与深度是衡量民主的尺度。(27)行政改革，需要有一个促进行政发展的行政民主目标。(28)这是因为，行政民主不仅有利于扩大公共参与、提高公共决策的科学性和有效性，而且有利于保障市场经济的规则化发展，提升政府与市场合作配置资源的效率、提高社会发展的可预期性。同时，行政民主不仅有助于以体制的力量、规则化的渠道和理性的方式化解公共紧张和社会矛盾，实现体系内外沟通的优化和交往的理性化，而且有利于政治稳定与政治发展的协调，减小发展阻力，降低社会治理的成本。国家型政府向行政型政府、治理型政府的发展转变是现当代政府发展的大趋势。(29)西方国家的行政改革，其治理化转变主要体现在三个方面：一是善分权，即政府向社会分权，向市场分权，向下级分权和授权，使行政改革具有相当的开放性，有利于抓住行政改革的“牛鼻子”，从而取得改革实效。二是有参与，即不论是政策制定还是执行过程，都能够有效地建立起民众意愿与政策议程之间的实质关系，形成公共物品的多元主体供给机制和多层次供给模式，确保政府既有社会回应力，又有合理的利益超越性和整合力。三是能监督，这有赖于进行制度化、透明化的赋权、授权和用权程序建设，并确立起具有相对独立和威严的司法监督、新闻监督和社会监督，通过行政改革实现既有权力对权力的牵制平衡，更有民众对政府过程的监督制约。

三是行政改革的市场化。政府职能决定政府的权力、机构、规模、组织形式和管理模式，“反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用”。(30)依据经济社会整体的变化，政府职能调整需要有两个方面的考虑。从政府发展进程的纵向角度来讲，有的职能是暂时的(如政府替代市场进行招商)，而有的是持久的(如社会管理与公共服务)；从横向平行的角度讲，政府职能有的要淡化，有的要延续，有的要强化，有的要新生，有的要消亡。譬如，在市场发育到一定程度的时候，就需要大力淡化政府直接介入微观经济的职能，更多地依靠宏观调控来达成治理目标，那时法律机制与价值规律的作用应该得到更为充分的尊重。而对于市场监管职能，需要延续，但又存在着侧重点的转移。纵观西方国家的行政改革，市场化的改革方向和改革举措给人印象深刻。譬如，根据政府职能的变化和新近配置，更新治理工具，大力采用市场机制和工商管理技术，如民营化、政府付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场、绩效管理、流程再造，企业家精神较为透彻地灌注到了公共部门的管理和服务流程之中。与此同时，这些政策工具及其组合，在英国、美国、新西兰、澳大利亚以及日本诸国的政府改革实践中取得显著成效。但值得注意的是，近些年肇始于西方发达国家的金融危机与财政危机频繁出现，说明了即便在这些成熟市场经济社会，经济规制也都还存在持续改进的现实必要性；与此同时，英法等国不时出现的骚乱，也都说明了社会建设并不是一劳永逸的，社会规制改革仍有许多工作要做。