当代西方行政改革：整体态势及其启示（3）

其次，政府工具选择——公共服务市场化与社会化。政府工具是公共行动的工具，它使“集体行动得以组织，公共问题得以解决”。(17)“政府如何做”问题的关键是在清晰政府职能界定基础上，合理选择和科学组合政府治理工具。改革中，西方国家的基本思路是在公共物品的供给和公共服务的提供中引入市场机制和社会机制，将政府权威与市场交换、社会力量之间的优势结合起来，提高和强化政府能力。其一，政府工具的市场化。譬如民营化工具，即对国有企业实行民营化改革，这方面英国起步最早，法国民营化国有企业最多，日本和新西兰等国的民营化改革也相当广泛；又如，用者付费工具，美国和法国在基础设施如道路桥梁等方面广泛采用此工具；此外，合同外包(美国政府大量的服务合同外包)(18)、特许经营(西方各国在供电、公路、铁路、供暖、除污方面广泛采用)、凭单制、放松管制、产权交易(美国的污染排放控制)以及内部市场(如英国的公费医疗拨款制度改革)都成为西方各国行政实践中行之有效的改革工具。其二，政府工具的工商化。大量工商管理技术被引入各国的行政改革之中，诸如目标管理、全面质量管理、绩效管理、战略管理、顾客导向、标杆管理以及流程再造等。其三，政府工具的社会化。常见的社会化治理工具有社区治理、志愿者服务、公私伙伴关系以及公众参与即听证会等，它们在养老管理、残障服务、犯罪控制、环境保护、立法参与方面成为有力的公共管理或服务工具。

再次，政府关系调整——持续的分权与授权。通过持续的分权与授权来达成政府关系的调整，是西方各国行政改革的又一重点。与政府向市场和社会转移权能的政府向外分权不同，政府关系的调整是政府系统内分权。其一，中央政府的分权和非集中化改革。例如，美国联邦政府通过整笔补助、解除规制、减税和向社区自治授权方式来实现向地方政府和社会分权。日本通过《地方政府分权推进法》，来建立中央与地方的平等协作关系。法国重新调整地方行政区划、改革地方行政权力结构、扩大地方自治权、改革公职制度和扩大地方民主。(19)而德国的分权，则表现为加强地方直接民主的力度和强化地方政府公共服务供给的决策权。其二，行政组织内部层级间的分权。通过部分管理权限授权给基层组织、减少中间管理层、倡导全面质量管理，有利于实现组织结构由传统的金字塔结构向现代扁平式结构的转变。

例如，英国的财政分权如“财务管理新方案”和荷兰的内部代理机构如管理局和核心司的设置等改革，便属此例。其三，政治家与非民选官僚之间的分权。譬如，美国通过联邦人事法等方式向行政官员授权，放松规制、减少繁文缛节。新西兰实施各部副部长绩效合同雇佣制，以此实现政治官员对行政官员的分权。英国通过设立执行局改革(中央决策与执行机构分离的“适距控制”)、实施绩效管理以达到有效分权。20世纪80年代的澳大利亚、丹麦、爱尔兰和瑞典等国的改革，也曾采用过这样的分权实践。(20)其四，政府部门分化出独立性质的公共公司。典型的改革是英国的“下一步行动方案”和新西兰的公司化改革，把原部门内的中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制和人事、财务自主，实现了上下级由直接隶属到合同关系的转变，行政纵向控制由注重过程向关注结果转变。

复次，政府机构改革——走向精简与效能。即对政府部门的机构重组和职能重塑。各国机构改革侧重有所不同，但一个显著的趋势是通过大部制改革，将职能相似、相近和交叉的职能部门整合到一个部门之中，目标是精简政府机构、减少横向协调困难、增强首长对各部门的直接控制。(21)譬如，英国“大部制”改革始于20世纪60年代后期，通过在内阁中组建“超级部”，将多种内容和有联系的事务交由其管理，如文化、信息与体育部，商务、企业与规制改革部，环境、食品与农村事务部便是典型的大部。法国的“大部制”改革起步较早且持续至今，萨科齐于2007年当选总统并任命菲永担任总理后，进一步推进改革，业已形成经济、财政与就业部和环境、发展与海洋部等超级大部。澳大利亚经过“大部制”改革，在联邦政府中设立了工业、旅游及资源部和通讯、信息和艺术部等大部。日本“大部制”改革称为“省厅改革”(旨在加强部际协调与强化内阁功能(22))，始于2001年，通过坚持立法先行、首相领导、阁僚联合会议以及省厅部门间的直接协调等办法，促进了“大部制”改革的持续推进。改革后，西方国家的联邦政府和中央政府部门原则上都不超出20个，如英国18个，美国15个，法国17个，德国18个，日本12个，诸国改革在精兵简政、整合权能、强化能力方面取得了实质效果。