当代西方行政改革：整体态势及其启示（5）

四是行政改革的服务化。一方面，行政改革的根本依据在于回应社会公众的公共需求。无论是放松规制、民营化、节约开支还是改革福利，都说明政府管理与服务还不能满足民众需要，需要进一步改革；另一方面，市场和社会的发育，是行政改革的直接依据。行政改革的核心落脚点在于进行合理的政府职能界定和选择行之有效的政策工具。譬如，欧美国家总体上较为关注政府职能缩减和优化以及市场回归，同时通过鼓励和规范社会的发展，重视社会力量的有效利用和公共服务社会化(31)来弥补和克服市场失灵与政府失败，进而实现社会善治。这从总体上突出了政府自我治理向有限与有效的行政改革方向发展的回应性与服务性。这也告诉我们，阶段性地介入市场、进行市场替代和制度替代适时转变成为限度式的介入和公共治理的重要性。不仅如此，与采用新的治理手段和服务工具以改造政府公共管理与服务流程相匹配，西方国家对行政改革的绩效采取了严格的服务导向评价标准，即改革成效最终以社会公众的满意度评价为测算依据，广泛推行规范的政府绩效评估和公众对公共服务质量的服务评价，规范、引导和激励政府提高行政效率、强化效益、优化服务质量并厉行节约，以实现便捷、高效、廉价的公共服务。

五是行政改革的法治化。从制度层面看，行政法治包含行政实体制度、行政程序制度和行政救济制度的制度建设。行政改革，其中一项重要使命就在于使自身的赋权、授权和用权行为规范化，通过一系列的改进措施使之纳入法制化的轨道。既能有效约束自身，又能透明、有序地进行制度化的社会管理和服务是公共行政发展的目标之一，而这样的目标需要经由持续深入的行政改革来实现。在行政改革实践中，无论是英国的“下一步改革”、美国的“重塑政府运动”、新西兰的“彻底执行局化”与管理主义模式强化，还是德国的“苗条国家”运动、荷兰的“大手术”改革和“大效率运作”，抑或是澳大利亚的“竞争、绩效与透明”改革，加拿大的“分权、民主与善治”改革和日本的“市场化、民营化和自由化”改革，以及奥地利的行政管理计划、丹麦的公营部门现代化计划、法国革新公共行政计划等，一般都是在法制化的轨道上运行的。即，先行通过国会或议会立法，然后以政府白皮书或工作报告等方式予以推行。这既确保了行政改革行为的规范化，又大大提升了改革实践的可预期性。

四、当代西方行政改革对中国的启示

西方各国的行政改革，各有不同侧重，采取的策略和技术手段也有所差异。从一种系统性的公共组织行为和复杂的知识现象角度讲，这些改革可以给我国的行政改革以一定启示。

启示一：动因分析。当今世界正在加快紧密化与一体化，尤其是全球化、市场化、信息化的发展态势日益加深，这便使得两大方面的行政改革动因更具普遍性：一是回应经济竞争加剧的行政改革需与时俱进。西方主要发达国家所进行的行政改革，其核心的关注之一便是通过对政府角色的调整和政府作用的有效发挥来形成强有力的国际经济竞争力。正处于现代化建设进程中的中国，则更加需要理性化政府行为，建设更具有竞争力与创造力的政府，以更好地参与全球竞争，推进中国经济社会的快速发展。二是及时有序地回应社会公众需求的行政改革应更加常态化。减少臃冗、提高效率，满足多元化的服务需求、改进服务质量，是公民社会发展不断提出的公共需求。西方回应这些需求的行政改革在确立以公民为中心、以社会为导向的实践中进行了持续的努力。而当下中国，通过政府转型与社会转型的互动而进行的系统化改革，将是塑造中国可持续发展未来的关键之所在。

启示二：理论辨识。西方由现代化向后现代转型过程中，其新公共管理理论与新公共管理改革运动彼此促进，累计出一系列可资比较借鉴的管理方式与治理技术。

总体上看，这些技术性的革新理念，对于各国思考如何实现政府职能优化、公共服务社会化以及政府内部管理体制的透明化与效能化，具有一定的积极意义。譬如，引入竞争机制以拓展公共物品的供给格局，重塑政府与社会关系；运用市场机制的力量改善政府绩效、提高工作效率；通过流程重构、职能转变和管理方式的更新进行系统化的行政改革；重视公共部门人力资源的开发，强化公务员的管理与服务意识等。这些举措，涉及西方新公共管理、新公共服务、治理理论以及整体性政府理论等行政改革智识资源。譬如，美国“重塑政府运动”具有效率提升、市场功能优化、政府公益性强化等科学性层面。(32)从管理方式更新与治理技术创新的角度讲，它们应用于转型期的中国行政改革，并不存在根本的障碍。在市场经济日益深化的当下，这些理论工具的合理成分可以选择性地用于中国政府与企业、政府与社会、政府与公民关系的调整，以此来提高政府行政效率，有效促进经济社会的可持续发展。