当代西方行政改革：整体态势及其启示（7）

第二，中外行政改革的性质有所不同。后现代社会的西方国家行政改革，虽其行政改革的重要改革议题仍旧是优化政府职能，但这是在知识经济发展较为充分的背景下对既有政府治理有效性的革新或提升，总体上是对基本定型的统治体制的一种治理技术调整，其核心的议题是政府职能优化与治理工具的选择匹配问题。因此，西方国家的行政改革具有显著的市场化、社会化特征，是一种较为单纯的行政性改革。而在中国，由于后现代化模式下的非均衡发展战略和追赶型工业化实践，短期之内要实现西方国家几百年演进状态下所要解决的治理结构分化、功能专门化、权力理性化与文化世俗化，具有强烈的“时空压缩”感。要对国家与社会、政府与公民关系，尤其是政府与市场关系进行深刻的调整和现代性塑造，对发展型政府进行现代管理与公共服务之结构与功能的大幅度改革，其改革对象的广度、问题领域的难度以及改革推进的复杂程度，都是西方国家所不能比拟的。中国行政改革一开始，就是一种多目标、全方位的综合性改革。从性质上看，中国的行政改革是属于社会主义国家的自我完善和调整，它处于政治体制改革与经济体制改革的中间地带，属于政治体制改革范畴，其根本目标在于建设有限与有效政府，建构现代民族、民主国家。从这个意义上讲，中国行政改革是撬动、刺激和推进中国经济社会全面发展的基础性动力。

第三，中外行政改革的理论基础不同。西方国家行政改革的主要理论包括新公共管理、改革选择、新自由主义、新制度经济学以及公共治理等理论资源，这些理论主要涉及国家政府作用范围以及作用方式的探讨，成为西方声势浩大的“新公共管理”或“新公共服务”改革运动。中国行政改革的依据，主要来源于马克思主义或中国化的马克思主义，以邓小平理论、“三个代表”、科学发展观和以人为本等主要思想为行动指南，在实践中不仅合理借鉴西方行政改革理论和实践的科学成分，而且从儒家文化圈国家和地区(如韩国、新加坡和台湾地区)汲取改革知识，同时也深层地关照中国传统文化所遗留的积极成分和习俗影响。显然，这是与中国的国家制度、发展阶段与社会需要紧密相连的。

第四，中外行政改革的组织基础不同。后工业时代的西方官僚制对于满足后现代社会多元化的社会需求而言，已不敷为用。正因为如此，大量的西方改革理论和政务实践大力倡导突破官僚制、摈弃官僚制。但需要明确的是，他们所要突破和摈弃的，并非科层官僚体系本身，而是在坚守科层理性的基础上，针对越来越程式化、越来越案牍式的公务流程和办事低效率提出的改良举措，即提高运作效率、增强合作与人文性，实现政府流程再造和政府工具的革新。(38)具体到转型期的中国，无可否认的是现代官僚制建构并未完成，科层理性明显不足，政府制度化与法制化压力巨大，尤其反映在政府公共权力大量裸露于仍较为人际化的市场资源配置之中，造成大量政府权能流失和严重的转型期腐败问题。因此，转型期中国政府改革，其重要的主题之一便是强化制度建设、构建效能与民主的权威决策与行动系统。对于西方流行的多中心治理这种满足于后民族国家结构和多元民主背景下的后现代理论和实践，需要慎重对待。在此情势下的政府改革(特别是政府权力与职能资源的配备与行使)须有针对性地强化、弱化和转化，但绝非一味地压缩集中统一的中央权威而使得现代化转型推动乏力。

第五，中外行政改革中的政府能力建设方向不同。西方国家的政府现已比较稳定，治理色彩比较突出，政府管理与服务能力较强、效能较高。它们现在所做的主要工作是强化其回应社会多元化需要的能力，旨在满足既节约又高效的精细化管理和多中心公共治理。这从它们较为有序的规划发展与组织实施方面可窥一斑。而转型期中国的政府能力开发，需要回应政府机构改革、政府权力配置、政府职能转变、政府法制建设、政府人事改革、事业单位改革、改革示范区体制改革和电子政务建设等领域的深刻调整，这涉及执政党与国家政府、国家与社会、政府与公民等多重关系。因而中国的行政改革具有目标的多重性与任务的艰巨性。转型期的中国政府，其形态取向应在巩固统治、加强管理的基础上，着力拓展政府服务，大力建设公共服务型政府。因此，强化政府的自我约束能力、调控监管能力、发展创新能力、整合平衡能力以及公共危机应急能力，塑造民主、法治、效能的现代化政府便成为当务之急。

可见，中西方国家的改革时序与切入路径是颇为不同的，而这两方面对于行政改革是否能够取得成效至关重要。鉴于此，针对现今学术界的发展潮流和术语趋势，我们认为需要冷静分析和理性甄别，特别是要对大量的西方先发优势主导下的现代化发展话语强势和强劲的后现代思潮作出恰如其分的判断。为此，必须对中外政府理论与实践的“时间差”有清醒的认识，基于民主与效能的冲突、行政效率与社会公平的紧张以及公共领域与私人领域的消长和合作等状况，尤其是市场机制与社会发育状况，进行行政改革的统筹规划和顶层设计，循序推进。而当下中国行政改革的关键，仍旧在于行政权力与社会权利之间进行合理的边界厘定、建立互动信任机制和合理选择与组合治理工具，以利于社会的平稳转型和公共利益的良序发展。