辽宁：运用法治思维建设法治国家（2）

法治思维的具体运用

依法行政是行政权力运行的基本原则，也是公务人员法治思维的具体要求。包括以下要素：

规则思维。所谓规则思维就是凡事都应当先有规则。好制度可以使坏人变好，坏制度可以使好人变坏。制度比人更可靠。中国特色社会主义法律体系虽然已经形成，但是社会管理的很多领域还存在无法可依的现实，需要积极进行立法，促进规则的完备，避免无法可依的现象。制度化、法律化的规则，可以革除人治的弊端，全面地实现适应法治、实行法治、服务法治、保障法治的系统化设置，为建立法治文化提供硬件基础和切实保证。在健全的法治社会里，尽管法律很复杂、详尽甚至繁琐，但在人们一切都按照规矩办事的情况下，“人”就似乎越显得简单、朴实、直率。只要规则和程序体系本身是合理与和谐的，并且让人们能够做到对规则信任，对程序放心，那么社会就比较容易保持和谐。因此，政府公务人员要树立“要行为，先找法”、“要行为，先立法”的思维。

合法思维。制定了规则之后，政府要带头遵守规则，凡事要以是否合法作为思维的出发点。政府遵守规则可以引导社会遵守规则，如果政府不守法，百姓也会因行乱法。政府守法比公民守法更重要，行政机关只要求公民守法而自己置于法治之外，政策朝令夕改，执法中畸轻畸重，长此以往就会失信于民，政府就会陷入合法性危机，从而影响政府的根基。社会发展需要政府的管理不断推陈出新，但是任何社会管理创新都不能脱离法治的轨道。政府管理中的任何创新都要遵循合法的底线，不能突破法律的要求。实践中有很多人借口法律不管用而急功近利，选择规避法律或者曲解法律的方式以求尽快实现行政管理的目标，这种方式是舍本逐末，会给社会带来长期的不稳定。

诚信思维。市场经济不仅要求个人、企业等市场主体诚信，而且要求政府诚实守信。美国法学家福勒认为，“法治的实质必定是在对公众发生作用时，政府忠实地运用预先宣布的应由公众遵守并决定其权利义务的规则，如果法治不是这个意思，它就毫无意义”。行政法上的信赖保护原则是指私人由于国家机关所实施的某项行为而对一定的事实或法律产生正当的信赖，并基于这种信赖安排自己的生产和生活，国家对于这种私人的信赖应当提供一定形式和程度的保护。

程序思维。中国正在从一个传统上重实体、轻程序的时期走进程序时代。经过10多年的发展，规范性文件、行政听证、行政公开、责任追究等行政程序立法在全国具有比较高的普及率，针对这些制度制定全国统一的行政程序法已经具备比较充分的现实法制基础。对于法制化程度较低的特别行为程序来说，虽然存在一定的立法难度，但是从另一个角度说，也是迫切需要全国统一立法进行规范的。健全程序规则是建设法治政府的两大基础条件之一。法治，就是程序之治。实践中一些公务人员受传统的重实体、轻程序的思想影响，忽视正当程序的运用，认为只要目的是好的，效果是好的就够了，轻视程序，强调实体正义。这种思维方式忽视了在没有正当程序保障的前提下，实质正义是无法实现的客观事实。

责任思维。权力与责任是相联系和相统一的，有权必有责，行使多少权力承担多少责任，并且政府职权本身就是一种职责、一种义务，政府的权力（职权）必须依法积极行使而不能放弃，否则就是失职，就必须承担法律责任。此外，责任政府意味着政府的行为和权力必须接受监督。不受监督的权力必然产生腐败。因此，政府机关必须自觉接受人民的监督和社会的监督，接受权力机关和司法机关的监督，接受监察、审计等专门监督机关的监督。问责制度是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全并有效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。因此，完善问责制度，建设法治政府、责任政府、透明政府，已成为包括中国在内的现代行政管理体制改革的基本目标。法治社会中，公务人员在进行任何行为时，都要考虑自己的责任是什么，如何正确履行责任，同时，也要了解不正确履行责任可能产生的后果。

□王敬波（作者系中国政法大学法治政府研究院副院长、教授、博导）