超越国家中心主义：中国腐败治理的历史梳理（2）

“人民来信”：市场化改革时期公众参与的式微　　

“文革”期间，党的各级组织都受到冲击，党的监察委员会被取消，所有的权力被革命委员会所接管，一直到1978年才决定重新恢复党的纪律检查机构。直到1978年召开的中共十一届三中全会上，才决定恢复成立中共中央纪律检查委员会，共有中央纪委委员100名。第一书记陈云，第二书记邓颖超，第三书记胡耀邦，常务书记黄克诚，第一副书记王鹤寿。

在恢复成立的初期，纪委的主要精力放在“两案”审理上。所谓“两案”指的是审理林彪、“四人帮”两个反革命集团及其关联案件：“1978年12月24日，十一届三中全会公报发表，从25日开始，中央纪委就陆续收到群众来信。截至1979年1月11日，中央纪委收到写给陈云、邓颖超、胡耀邦、黄克诚等中央纪委领导同志和中央纪委的控诉信、申诉信或者建议信就有6000多件，有些信甚至长达几百页，真是积案如山，积信如山。”之后，随着市场化改革的日益深入，与之相关的贪污腐化和走私倒卖等经济犯罪行为开始逐渐猖獗，于是中共中央、国务院作出《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》，明确提出：“党的各级纪律检查委员会应当成为党委领导这场斗争的坚强有力的办事机构。”在地方层面，1983年成立了“打击经济犯罪办公室”下设检查处和秘书处，由省纪委代管，打击经济犯罪办公室于1987年被撤销，其职能移交政法委。1993年，党的纪律检查机构与政府的行政监察部门合署办公，一套工作机构，对外两块牌子，履行两种职能。

随着市场化改革的不断深入，各类腐败案件层出不穷，对于反腐败的需求日益加剧，纪检监察机构的权力和职能也随之不断扩大，机构也不断膨胀，每年查处的腐败案件高达数万件。然而，这一时期反腐败的主要策略依然是“加大力度”，力度取向的反腐策略核心内容为两条：一条是西方学者所认为的以“严打”、“清理”、“专项治理”等为主要内容的，只治标不治本的“运动式治理”（campaign-style enforcement），但这时候的运动只是在官僚系统内部进行动员，不再大搞建国初期的大规模群众动员了；二是不断加强以纪检监察机构为核心的反腐败机构（包括反贪局和审计局）查办案件的能力，纪检监察机构的主要制度建设和核心力量都在围绕着加强办案能力而展开，类似陈希同、慕绥新、陈良宇等一个接一个高层腐败案件的浮现，无不表明纪检监察机构在这方面的能力已经达到了一个历史巅峰。

然而，无论是新型的官僚系统内部的“运动式治理”，还是纪检监察机构对查办案件能力的加强，始终强调的是“国家自己治理自己”的逻辑，外部监督的渠道和能力始终没有任何突破。在查办案件取向的腐败治理策略中，公众参与的渠道只剩下“人民来信”。信件对于今天的反腐败机构来说尤为重要，90%以上的案件线索都来自群众举报的信件，这不得不说也是公众参与的一种方式。但是这些举报信件的构成和来源其实非常复杂，据纪委的工作人员介绍，这些信件中有一部分是单位内部权力斗争的产物。另外，出于自身安全的考虑，这些信件中绝大部分都是匿名的，对于这部分信件的处理也是非常灵活多样的。

这种 “偷偷摸摸”的参与，是无法起到约束权力滥用现象的作用的。一方面，检举并不构成腐败分子被查处的充分条件，因此公职人员在参与腐败活动的过程中，并不十分忌惮所谓的“人民来信”，更不会因为有“人民来信”就放弃用权力获取暴利的机会。另一方面，检举却构成了腐败分子被查处的必要条件，纪检监察机构的职能和权力的加强，在不断增加官员的“不安全感”，但是他们不是因为不安全感放弃腐败，而是希望以更快的速度，在更短的时间内获得更大的利益。　　

“网络反腐”：新媒体崛起与公众参与的再发现　　

互联网在中国的兴起，改变了匿名信式的“偷偷摸摸”的参与，反腐败转而成为网民的狂欢。从被“天价烟”、“天价表”拉下马的周久耕、杨达才，到因“艳照视频”落马的雷政富，再到最近暴露出来的“房叔”、“房姐”和“房嫂”，网络反腐使得腐败治理中的公众参与重新被发现出来。百度百科对于此词条的解释非常贴切：“网络反腐，是互联网时代的一种群众监督新形式，借互联网人多力量大的特点，携方便快捷、低成本、低风险的技术优势，更容易形成舆论热点，成为行政监督和司法监督的有力补充。”

网络反腐之所以倍受青睐的主要原因在于，公众在利用互联网谴责与揭发腐败官员，痛斥腐败行为的过程中，第一次直接感受到了自身能够对权力进行监督和制约的力量，并进而感到对自身权利和利益的维护有了成本相对较低的途径，当然，这里主要是与“上访”和“揭发”等方式相比较。在网络反腐的案例中，由于信息传播快、覆盖面广，一个小小的腐败案件可以在瞬间引爆舆论关注，从普通的腐败案件上升为“丑闻”可能只需要几天的时间，因此其在制造舆论压力上的能力是前所未有的。而舆论压力从来都是反腐败的最重要的理由，即便是在传统的检举和揭发途径中，对于重复来信、实名举报和本人上访举报的腐败案件，也具有优先查办和汇报结果的规定。

因此，与传统的“人民来信”不同，网络上被揭露出来的大量腐败案件，容易被反腐败机构所重视，更易成为腐败分子被查处的充分条件。在一项“你最愿意用什么渠道参与反腐”的网络调查中，超过七成的参与者选择了“网络曝光”，而选择“信访”方式的只占1.27%。这无疑对我们传统的腐败案件举报途径构成了重要挑战，这也从一个侧面反映了公众对传统举报方式的不信任，因为在写匿名信的方式下，公众其实并没有真正参与到对腐败问题的治理中。