以民主与法治为导向推进公共预算制度建设

公共预算制度是运用有限的财政资源满足公共需求的制度安排，它明确反映出政府计划做什么、正在做什么、已经做了什么，并详细界定了政府的职责与活动范围，划定了公共领域与私人领域的边界。可以说，公共预算不仅是分配公共资源、控制政府、实现公共治理的核心工具，更是民主政治的制度载体。

《预算法》是预算制度体系的最高权威

民主与法治是公共预算的基本灵魂

公共预算通过列出政府收支来描述政府行为，预算把想要完成的任务目标与达成这些任务所必须的资源联系起来。虽然制定公共预算的多数活动都是技术性的，但是公共预算在本质上是政治性的——预算决定着政府的范围、资源的配置、财富的分配以及政府对于公众的责任。当然，政府运用预算工具来参与资源配置，对收入分配、消费、储蓄、就业、物价水平等有根本性影响，因而，预算的经济属性同样不容忽视，但预算发展史的本质是一部预算立法史。

从现代预算制度的发展历程来看，公共预算是在西方国家新兴资产阶级限制王权滥用财权的斗争中诞生的，其实质是以“法治”代替“人治”，以“公权”代替“私权”，从而定义为公共预算。从大多数现代国家的情况来看，政府行政部门承担预算编制和执行的角色，立法部门则承担预算审批和监督的职能，只有事前确定好，并经过立法机构的批准，预算才具有法律效力。预算权力在两大部门间的分配与博弈伴随预算运作的始终。立法机关代表公民，行政首长代表政府，通过预算这一中介，使公民获得了解政府活动、参与公共事务的工具以及对政府说话的权力。

预算法治化，一方面应体现为预算法律制度体系的科学性与完备性；另一方面应体现为制度的严肃性，即所有预算活动有法可依、依法理财、执法必严。政府收支活动受到预算制度的严格约束，财政每一笔收支、每一项决定都不能脱离法律、制度和公众的监督与问责。预算过程参与者众多，角色不一，目的与作用迥异，不同阶段各具特点。以法治为先决条件才能保证制度的良好运行。

预算民主化，要求公共财政活动具有广泛的民意基础，最大程度上保障公众的财产权、知情权、参与权、决策权、监督权，把公民参与和监督作为预算的必要环节。预算过程既应包括公民通过权力机关、审计机关等间接式的参与和监督，也应包括直接的公民参与和监督。

我国以往的预算改革主要集中于预算方法、资金管理等改进预算配置效率或完善预算管理技术的方面，并且预算相关法律法规级次很低，降低了预算制度的严肃性与约束能力，不利于政府职能的发挥，更制约了政府对公共需求的直接响应，甚至某种程度上成为“土地财政”、“腐败”等经济社会问题存活的土壤。公共预算制度的法治化与民主化建设，必须打破部门利益之争、推动顶层设计，实现体制创新和机制创新。