完善新农保制度的对策思考

2009年9月1日，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个崭新时期。此后我国仅用四年时间实现了新型农村社会养老保险制度全覆盖，比计划提前了 8年，改变了农民几千年来依靠土地和家庭养老的模式，对解除农民后顾之忧，提高农民生活水平，促进农村消费，具有积极意义。但是，农村社会养老保障体系的建立是一项长期艰巨复杂的任务，在新型农村社会养老保险制度建立发展过程中，亦面临诸多问题，需要进一步完善。

基金统筹层级低。根据指导意见规定，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。遵循指导意见，绝大多数新农保试点地区都实施了县级统筹，上海、北京等经济发达省市也不例外，县级政府负担起了新农保经办、管理、监督的主要工作。新农保实行县级统筹，层级过低，不利于基金规模的形成，无法凸显社会保险的互助共济性；也容易受到地方行政干涉，不利于确保基金的安全；县级层面往往缺乏专业的投资管理人才，不利于实现基金的保值增值。

养老金支付水平低。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，但是提高部分的资金由地方政府支出。很多地方政府尤其是中西部经济相对落后地区和革命老区考虑到财政压力，并没有在中央基础养老金的标准上予以提高，而中央基础养老金标准从实施至今一直没有提高。上海作为中国经济发达地区，基础养老金虽已由最初的每人每月370元调整到440元，但仍低于农村低保每人每月500元的标准，大大降低了制度对农民尤其是中青年农民的吸引力。

养老金支付压力大。虽然新农保暂时不存在养老金支付缺口，但是作为一项制度，须考虑其可持续性。根据城镇职工养老保险制度经验，新农保养老基金将在不久的将来面临较大的支付压力。一是因为中国老龄化程度上升。据统计中国农村65岁以上的老龄人口占农村人口的比重将从1990年的6%上升到2030年的13%，2040年的19%，老龄化趋势明显，社会养老压力日趋沉重。新农保养老金制度设计参考了城镇职工养老保险制度，领取年龄为60岁，但由于人口预期寿命延长造成养老金实际享受年份为25~30年，在现行139的计发月数下，个人账户基金会提前支付完毕，进而会将风险转嫁给政府，对政府财政的承受能力造成较大的隐性压力。而目前关于这笔隐形的财政压力尚未建立任何的释放机制，将加剧新农保支付危机。中国经济高速增长能否一如既往，如何渡过农村人口老龄化高峰带来的养老金支付危机，成了一个非常重要的现实问题。新农保养老金是刚性需求，未来养老金只能提高很难下降，所以，政府进行制度设计和测算时应谨慎和保守，充分考虑未来的人口老龄化趋势与财政收入增长趋势。二是因为基金贬值严重。谋求保值增值是养老基金的内在要求，而保值增值的根本途径在于合理有效地运用养老基金。目前新农保个人账户储存额参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，投资渠道过于狭窄。我国从2010年进入负利率时代，时隔两年才告一段落，在此期间新农保基金的通货膨胀率始终高于记账利率，可见新农保基金实际上在不断贬值，这必将影响基金将来的支付能力。

为了实现制度的可持续发展，确保广大农民老有所养，针对以上问题，必须进一步完善新型农村社会养老保险制度。

实行新农保基金省级统筹。作为一项新设制度，试点时可以选择低层级、低起点，但是经过四年的实践完善，应该将新农保基金提升至省级统筹。上海等省市城镇职工养老保险基金实现省级统筹多年，技术和操作层面都较成熟，同时“十二五”规划提出城镇职工基础养老金实现全国统筹，也为新农保提高统筹层次起到了良好示范作用。

提升新农保养老金支付水平。一要尽快研究建立新农保基础养老金正常调整机制，每年应该根据物价、生活成本等因素，加大中央对新农保的转移支付力度，及时提高基础养老金水平。二要设置更为合理的个人账户缴费档次。目前设计的缴费档次偏少，水平偏低，农民往往倾向于选择最低缴费档次，不利于个人账户基金规模的增长，影响养老金的替代率水平。100元的最低缴费标准，占2012年农民人均纯收入的比重仅为1.26%，占农民人均纯收入最低的甘肃省的比重也只有2.2%，农民全完负担得起。农民并非都是穷人，尤其是经济发达地区的农民，因此，要设置更为合理的个人账户缴费档次满足不同农民的多样化需求，同时引导农民选择较高的缴费档次。三要固化集体补助责任。经济发达地区，村级集体经济有实力对农民缴费进行补贴，为了防止村集体不愿补，应固化集体补助责任。同时，对于无力补的村集体，应适当鼓励通过土地反向抵押等方式获得收益，用于对农民缴费进行补助。通过多缴多得，提高养老金替代率水平。

实行基金市场化运作。国外的经验和我国目前养老基金的运作状况都说明，参与资本市场是最好的选择。新农保基金在实现省级统筹的前提下，应实现市场化运作，这不仅是顺应现实需要，也具有现实可能。全国社会保障基金2012年投资收益率为7.01％，成立以来基金年均投资收益率8.29％，跑赢同期通货膨胀率。2012年3月，受广东省政府委托，全国社保基金理事会投资运营广东省 1000亿元基本养老金，2012年末余额为1034.09亿元，收益高于银行同期存款利率，是实现地方基本养老金保值增值的有益探索。同时，上海等地对企业年金的市场化运作经验表明，只要制度设计合理，不仅可以有效控制投资风险，保证基金资金安全，也能实现较高的投资收益，实现基金的保值增值，使参保人的养老金利益得到保护和增进。