走出理解“国家能力”概念的误区

【核心提示】国家能力通常是指国家执行其意志与决策、实现其预定目标的能力。在政治学与社会学研究中，国家能力已成为诸多政治经济现象的一个重要解释变量。。尽管如此，学术界和媒体对如何理解国家能力仍存在很多误区，从而使得这一概念经常遭到误用。

国家能力通常是指国家执行其意志与决策、实现其预定目标的能力。在政治学与社会学研究中，国家能力已成为诸多政治经济现象的一个重要解释变量。

随着国家理论的兴起，国家能力（state capacity）成为一个日益流行的社会科学概念。国家能力通常是指国家执行其意志与决策、实现其预定目标的能力。对很多第三世界国家来说，国家能力不足会导致公共治理质量的低下，甚至会导致“失败国家”；对一些发达国家来说，国家能力不足可能会导致其无力应对财政危机或其他社会问题。时至今日，特别是在政治学与社会学研究中，国家能力已成为诸多政治经济现象的一个重要解释变量。尽管如此，学术界和媒体对如何理解国家能力仍存在很多误区，从而使得这一概念经常遭到误用。

误区一：重要的是政体建设，国家能力建设则无关紧要。自亚里士多德以来，政体研究是政治学的重要传统，对基本政治秩序的探讨被视为政治学的首要问题。当然，过去研究政体问题的政治学传统中并没有国家能力的概念。但是，20世纪80年代开始兴起的国家理论给政体研究注入了新的理论元素。美国政治学家查尔斯·蒂利基于政体类型和国家能力两个维度区分了四种国家类型：（1）民主的高能力国家；（2）民主的低能力国家；（3）不民主的高能力国家；（4）不民主的低能力国家。实际上，有效的国家能力是实现有效治理的前提。蒂利认为，并非所有的民主国家都是高能力的，对发展中国家来说，低能力的民主国家往往无力实现有效的公共治理，难以推动经济增长，无法缓解贫富斗争与社会冲突，不能有效地解决很多重大的政治经济问题。

现有研究还表明，政体建设与国家能力建设会彼此影响。如果国家能力较弱，政体稳定性就可能会出问题。特别是，很多新兴民主国家由于国家能力弱，往往无力应付转型过程中面临的政治经济困难与重大冲突，结果可能是政治转型难以成功。在欧洲历史上，第一次世界大战之后意大利与德国的民主政体垮台，都与当时这两个民主国家无力应付重大的政治经济危机有关。相反，政体建设的方式及制度安排也会影响国家能力的高低。笔者在一项名为《民主崩溃的政治学》研究中的一个结论是：从比较视野来看，总统制与纯粹的比例代表制的结合，不利于新兴民主国家塑造有效的国家能力；而议会制与简单多数决定制的结合，更有利于塑造有效的国家能力。

误区二：国家职能范围越大，国家能力就越强。一种典型的观点认为，国家职能范围越大，国家干预程度越高，国家能力就越强。但这种观点没有区分国家职能范围与国家能力是两个不同层次的概念。实际上，有的国家职能范围很大，但国家能力却很低；有的国家职能范围很小，但国家能力却很高。

进一步说，国家职能范围过大，可能反而会削弱国家能力。国家管的范围过大，干预程度过高，使得国家无法专注于它所必需和擅长的管理领域。这样，国家就不可能做好每一件需要它做的事情。从这个角度看，理顺国家与社会、政府与市场的关系，往往有利于塑造较强的国家能力，能使国家专注于它所必需的管理领域。

误区三：国家自由裁量权越大，国家能力就越强。另一种典型的观点认为，如果国家权力受到很多制约，国家能力就会削弱；那些拥有巨大自由裁量权的国家能力更强。但问题是，不受制约的国家权力并不意味着强大的国家能力。相反，从历史趋势来看，那些政治权力完全不受制约的专制君主国，其国家能力往往是不断弱化的。在这个问题上，美国社会学家迈克尔·曼区分了两种类型的国家能力：一种是专制性权力（despotic power），一种是建制性权力（infrastructural power）。前者是指国家无须与社会协商，就可以独断行使、强加于社会的国家能力；后者是指国家基于社会同意，获得社会认可后行使的国家能力。前者的基础是强制力，而后者的基础是国家与社会的良性互动。按照曼的看法，一种可持续的国家能力应该建立在建制性权力的基础之上。

误区四：强国家意味着弱社会，强社会意味着弱国家。有人在国家能力问题上把国家与社会对立起来，就产生了上述观点。美国政治学家米格代尔的著作也以《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》为题。但实际上，两者未必就是此消彼长的关系。而且，第三世界的通常情形是既没有强国家，又没有强社会。弱国家完全可能与弱社会共存，比如很多第三世界国家的情形；强国家也完全可能与强社会共存，比如几个发达国家的情形。从国家能力角度看，国家与社会可能存在四种不同的组合模式：（1）弱国家—弱社会；（2）弱国家—强社会；（3）强国家—弱社会；（4）强国家—强社会。

弱社会意味着社会本身的组织化程度很低。固然，强国家能力可能镶嵌于弱社会之中，但这种模式的强国家更多依赖于强制力。按照迈克尔·曼的看法，这种强国家更多依赖于专制性权力，而非建制性权力。因此，这种“强国家—弱社会”模式常常是不稳定的。相比之下，镶嵌于强社会之中的强国家，可能是更为稳定的模式。一方面，社会组织化程度较高，社会自治能力发育水平较高；另一方面，国家的制度化程度、渗透能力与执行能力都比较高。结果是，强社会固然对国家的专制性权力构成有力约束，但对国家的建制性权力却构成有效支撑。与弱社会相比，强社会成为了可持续的高国家能力的坚实基础。因此，“强国家—强社会”可能是国家与社会关系更为理想的类型。

现代国家能力建设是一个复杂的问题，而首要的前提是正确理解国家能力的含义。借助对上述认知误区的分析，笔者认为尤其要警惕两种倾向：一种倾向认为国家能力无关紧要，或者认为强国家能力注定会侵害社会自由；另一种倾向认为国家职能范围越大、国家自由裁量权越高、社会越弱，国家能力就越强。对很多第三世界国家来说，这两种观点都会把现代国家能力建设引入歧途。

（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）