党内民主制度建设科学化：薄弱环节与对策 （2）

三、党内民主制度建设科学化的路径选择

健康的党内民主政治生活必须在有序、有效的制度运作基础上才能实现，这需要党在更高层次和更科学的水平上推进以制度为核心的党内民主发展之路，尊重已有的探索成果，发挥现有制度的功效，同时要重建制度权威，创新思路，使党内民主制度更贴近党员群众，更体现时代进步要求。

(一)激发党内民主制度创新的动力

党内民主制度科学化是发展党内民主的手段和方式。在经济和社会转型时期，制度创新无疑具有极大的正当性和拓展空间。不过，“任何制度创新，都面临两个基本问题：一是制度创新的依据和基础，二是制度创新的生命力。”[8](p5)在探索党内民主制度的过程中，许多地方积极性很高，这种创新的动力主要来自地方当政者对党内民主的热情和一定的理性认识，基于多个地方的实践经验，我们可以看到，基层的制度创新引领者也存在很多的困惑乃至认识上的偏差。很多时候，“为了制造制度创新的政绩，有些地方的一把手，往往热衷于制定超越现实而又诱人的宏伟蓝图。此时，地方党委政府的制度创新行为便可能产生‘形式主义’。”[6](p66)因此，很有必要探讨制度创新的动力问题，即谁来引导创新，创新步伐如何进行。一方面，中央要统筹改革，加强指导，担负起规范民主创新行为的责任[9](p151)。另一方面，党内民主制度的探索一定要应随着时代的发展和党所处内外环境的变化而适时推进，既不能因循守旧、裹足不前，也不能操之过急、一蹴而就。要形成鼓励创新的环境，有计划地在多个地方进行试点，形成多点多层突破的实验格局，对其经验加以总结，作为全党范围内民主制度推广的规范依据。简而言之，在创新主体上要形成竞争和合作相协调的多元格局，在方法和途径上，要遵循党内民主发展的规律，时刻防范新制度中的不良因素。

(二)健全党内民主制度的科学程序

制度设计的科学性是制度运行有效性的基础，党内民主制度建设特别要注重运行机制的针对性和有效性，使相关的制度能对行为主体产生激励或威慑作用。当前学界针对党内民主制度过于笼统的现象提出不少意见，实践当中，这一问题已得到回应，很多地方在党内选举、干部选拔、党委议事和决策过程中自觉做到民主程序的规范化。然而，即使所有的程序都按照规则要求完成，人为操纵的因素仍然存在，这实际上是将民主程序作为外衣，践踏党员的权利，有违民主的本质要求。为此有必要健全和完善党内民主的运行程序，使其更加透明、规范。要细化程序，制定正式的会议规则和表决规则，保证党员的议事权、决定权得以实现。进一步完善“票决制”，发挥党委会的作用。通过立章定规，保证党代表参与党内事务经常化、制度化，及时讨论解决在贯彻落实代表大会决议中遇到的新问题，充分反映下级党组织和党员群众的意见，从而更好地参与决策与监督。通过推广和完善对领导干部的选拔任用和弹劾罢免制度，进一步突出公开性和民主性，减少委任制的比例，加大考录制和选举制相结合的公开选拔制度，把选考干部的范围扩大到正职的选任中，使更多的干部通过公开选拔和公平竞争，接受广大党员群众的选择和监督。经过这些具体程序，多数人的意志和意见才能得以尊重，文本性的民主制度也才有可遵循的程式。

(三)增强党内民主制度的运行实效

党内民主制度并不等于党内规章制度的建立和昭示，在寻求制度化发展的现实要求下，党内民主要达到预期目的，必须实现制度刚性与制度文化的有机结合，避免出现制度与实践“两张皮”的不良后果。从当前的现实看，困扰党内民主制度有效实施的最大问题在于少数人在事实上凌驾于党员之上，“家长制”、“一把手制”的存在使党内决策、党员参与乃至党员监督等都成为难题。党内权力民主运行机制出现偏差，也在很大程度上导致党内民主的诸多制度规定不能发挥出应有的作用，影响制度的权威。从根本上讲，这不仅仅涉及制度规范问题，而且要从权力结构上进行调整，不能够寄望于依靠领导人个人意志或者个人行使权力的方式来解决问题，而是要通过合理的权力配置和科学的权力制约结构来遏制权力的滥用[10]。从党内外的文化环境看，长期存在于党内外的各种不良风气，如官本位思想、特权思想、官僚主义作风、子民文化等是党内民主制度发挥作用的羁绊，这些社会群体心理的存在，侵蚀着党内民主的良性发展空间。增强党内民主制度的实效还有一个重要的举措就是加强对党内民主规章制度的宣传以及党员干部的心理认知，真正做到敬畏制度，按制度办事。现在，有些党员干部不关心党内法规，不了解自己作为党员的基本权利。一些领导干部讲话不是援引党内的相关法规，而是以上级领导人的指示作为依据，这在一个侧面反映出当前党内民主制度权威的尴尬。

(四)优化党内民主制度的合力效应

加强党内民主制度建设，不仅要做到单个制度科学规范，发挥个体效能，而且要理顺制度之间的关系，做到制度的协调统一，形成完整有机的整体，使得各项制度之间相互促进。经过多年的实践与探索，党内已制定并颁布了诸多与党内民主相关的规章制度，诸如《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党党员权利保障条例》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》等。面对如此多的规章，有必要加以整理、淘汰或更新一些与时代发展要求不合的制度条款，把与党内民主相关的制度进行分类，可以按不同的层次分为原则性制度、体制性制度、实体性制度、程序性制度[11]，或按不同内容分为党员权利保障制度、党内选举制度、党的代表大会制度和党的委员会制度、基层党内民主制度等，并且进行整合和优化，使制度的关联性和协调性增强，提高党内民主制度的整体功效。还要建立保障性惩处制度，对于违反党内民主的各种行为予以明确规定，对其加以纠正和查处，以此保证制度的刚性。只有通过多方位、全方面的制度规划，形成整体配套、相互衔接、良性互动、科学运行的党内民主制度合力，党内民主才会稳健、可持续地发展。

总之，推进党内民主制度科学化是一项艰巨而复杂的工作，不仅需要建立完善的党内民主制度体系，更要形成浓厚的民主文化及社会心理氛围。结合党情、国情、世情的变化，寓党的核心价值、根本原则于党内民主制度的实践创新之中。既要充分尊重党员权利，又要把握党的建设内在规律，着眼于全面提高党的建设科学化水平。只有这样，党内民主才能紧扣党建主线并与时俱进，为党的事业保驾护航。