党内民主制度建设科学化：薄弱环节与对策

【内容提要】 制度建设是发展党内民主的途径和保障，党内民主的制度化水平和制度建设的科学化程度是衡量党内民主发展的标尺。当前党内民主制度建设存在若干薄弱环节，制度建设滞后于法治发展要求，制度要素之间衔接不够合理，制度创新的价值取向有待厘清，以至于造成党内民主制度的整体功能发挥有限。因此，要激发党内民主创新的动力，健全党内民主制度的科学程序，增强党内民主的制度实效，优化党内民主制度的合力效应，使党内民主朝着健康、有序的方向发展。

【关 键 词】制度/党内民主/科学化

党的十六大首次提出“党内民主是党的生命”，这是对党内民主地位的深刻诠释。发展党内民主也应势成为新世纪以来党的建设的重要内容，在制度建设和全面提高党的建设科学化水平的背景下，党内民主制度建设的科学化问题成为深入推进党内民主建设必须面对的时代课题。

一、新时期党内民主制度的生成与发展

党内民主是无产阶级政党的本质属性，也是中国共产党的追求，在不同时期，党内民主的实现形式也有所不同。在革命战争中，党内民主多以政治要求和政治纪律作为实施手段。在社会主义建设时期，由于对民主的认识误差，使党内民主遭到破坏。“文化大革命”结束后，中央对过去的“极左”错误进行纠正，恢复实事求是的思想路线，党的组织生活开始正常化，党内民主也得到高度重视。

(一)党内民主制度化的思想发展历程

1981年6月27日，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，系统总结了30多年来开展党内民主的经验教训，并指出，“我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来。”[1](p325)这是对党内民主制度化的较早表述。1982年召开的党的十二大，再次完整地阐述了民主集中制的基本内容，恢复并扩大了对党员权利的规定，大会还规定必须按期召开党的代表大会，并规定了各级党代会的每届任期。党内民主制度化起步于改革开放，这与邓小平的认识密不可分，“党员在党章和党纪面前人人平等。”[2](p332)他始终强调，通过制度保障党员民主权利、保证党内民主生活的正常开展。江泽民继承和发展了邓小平这一思想，继续强调以制度建设切实保障各级党组织和党员的民主权利，他把制度细化，提出要完善党委内部的议事和决策机制，“从改革体制、机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”[3](p39)党的十八大，中央首次提出党内民主制度体系的观点，把党内民主制度化思想提高到一个新的认识水平。

(二)党内民主制度科学化的探索与完善

以制度推动党内民主发展的思想在党内形成共识后，各项制度建设纷纷跟进。1987年党的十三大提出了加强党内民主制度建设的四大措施：即健全党的集体领导制度、改革和完善党内选举制度、切实保障党章规定的党员民主权利、疏通党内民主渠道和健全民主生活。根据这一思路，中央陆续颁布了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》等党内规章制度。1994年9月召开的十四届四中全会，从决策层面提出加强党内民主制度建设的若干举措：要建立健全领导、专家、群众相结合的机制，逐步完善民主科学决策制度；要加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革，逐步形成富有生机和活力的用人机制；要制定党员权利保障条例、中央和地方党委工作条例、党内监督条例等党内法规。根据十四届四中全会精神，1995年和1996年，《中国共产党党员权利保障条例(试行)》和《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》先后颁布，党内民主制度化迈出了稳健的步伐。在党内民主制度体系化和科学化方面，党的十六大指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点。”十七大在总结十六大以来发展党内民主的经验上，从推进党务公开、完善党的代表大会制度、完善党的决策体制、建立健全常委会向全委会报告制度、改革和完善党内选举制度五个方面对党内民主建设提出了要求。

　二、党内民主制度建设存在的一些薄弱环节

十八大提出健全党内民主制度体系，把健全党员民主权利保障制度、健全党的代表大会制度、完善党内选举制度、完善全委会和常委会制度、完善党内基层民主制度作为着力点，从诸多内容规定上推进党内民主制度的科学化。然而党内民主制度建设是一项复杂的系统工程，从当前诸多地方的探索实践看，许多观念、制度设计以及做法存在一些问题，影响了党内民主的健康有序发展。

(一)制度建设滞后于法治发展步伐

经过多年探索，从中央到地方出台了一些关于发展党内民主的规章制度，由于顾及党的建设大局，很多制度规定只是提出了指导性、原则性的要求，在操作层面留下了很大的空间。如2004年制定的《中国共产党党员权利保障条例》对党员权利的内容和保障措施作了说明，同时在附则中补充到，各省、自治区、直辖市党委可以结合工作实际情况，制定实施细则，这虽然赋予地方结合实际来细化党员权利保障的内容，但是也在一定程度上造成中央法令的可执行性以及完整性不够。其实，党内民主制度的创立如同法律创制一样，也要遵循科学性、合理性、适时性和民主性原则，在法治建设取得长足进步的背景下，党内民主制度建设也需要借鉴法治经验，在制度的创制过程中扩大一般党员的参与，不仅仅局限于顶层的“经验立法”。正是由于许多制度的创建者忽略了一般党员的意见建议，以至于一些党员对党内民主制度的认同感不高，当然也谈不上严格办事程序和有力贯彻执行。另外，党内民主制度在内容上也要与时俱进，适时完善更新，使其更具有现实关照，如《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》于2008年公布，这一条例对党代表资格的终止和停止做了说明，但对党代表的增补却无规定，影响了完整性。另外，很多制度规定具有原则性，相关的实施细则没有跟进，只有《中国共产党纪律处分条例》有过解释，其他如党内监督条例、党员权利保障条例的解释不够，这势必造成制度的可执行性不强。

(二)制度要素之间衔接不够合理

制度是相互连接的体系，制度建设的关键是要把党内规范环环相扣地连接起来，形成网络，构成体制机制[4]。就党内民主制度而言，有些规定之间衔接不够紧密甚至存在冲突，这主要表现在党内已有制度制约了党内民主的创新。如2009年5月15日，在深圳市民政局党员代表大会上，200多名党员从26位候选人中直接选出9位机关党委委员和7位纪委委员以及党委书记，这成为全国第一个“公推直选”并差额选举产生的机关党委[5]。但是这一创举同样面临制度困境，市直正局级以上单位的机关党委书记职位的行政级别一般是副局级，由于这种职级必须由市委决定才能产生，因此，“公推直选”无法完成提拔，所以参与“公推直选”机关党委书记竞选的候选人必须要求其行政级别在单位副职以上级别。这一问题的症结在于党员的选择权甚至选举权与当前干部管理制度存在理不顺的环节，导致党员意志不能得以充分体现，要突破这一难点，需要其他相关制度的改进。诸如此类的问题还有很多，如党代表任期制条例明确了党代表的各项权利，但是党的纪律处分条例中没有对侵害党代表权利的行为做出惩处规定。

(三)制度创新的价值取向有待厘清

党内民主制度的探索实践已经发展多时，然而无论是理论界还是地方党委，对这一问题都有着不同的认识。在理论界，有的学者提出自己的见解，如发展党内民主的关键是从组织本位向党员本位的转变，还有的学者认为“四个服从”与党内民主有不协调之处。这些观点虽然在一定程度上启发了改革者的思维，但是，如果不从整体上对这些理论认识做全面的理解，就很容易对党内民主制度的创新产生误区，导致改革的方向出现偏差。事实上，党内民主与一般意义上的民主有根本的不同，它是基于无产阶级政党的属性和中国共产党的历史传统而形成的政治原则。虽然党所处的时代环境有了很大变化，但是党内民主的价值方向是明确的，所有的制度创新都必须坚持民主集中制这一根本前提，无论是党员权利的实现还是党内民主运行机制的改进，都要围绕增强党的活力和党内团结统一而进行。制度化的终极意义就是把个体的民主权利转化为组织整体的公共权力(统一意志)[6](p353)。这一点尤其要引起制度创新者的注意。同时，党内民主制度不应突破法律的边界，须依国家法律执行，湖北某农村选举村党支部书记时创造的“两票制”(即第一票是村民推荐票，第二票是党员表决票)虽然扩大了一般村民参与党支部书记选举的参与度，事实上，这一“创举”有违相关法律和党章的规定，因为法律和党章并没有赋予非党村民选举党支部书记的权利[7]。