政府执行力观察：政令不畅仍是最大问题（2）

引入政府执行层的管理学概念

“执行风暴”大快民心，但令人遗憾的是，长期以来，并不是所有政府机关都拥有公安系统那样强大的执行力。大致五六前开始，一些地方政府开始渐渐关注政府执行力这个问题。

6年前的春节，海南各厅局和市县负责人收到了一本名叫《把信送给加西亚》的书，这份特别的新年礼物来自于曾任中海油总公司总经理、当时刚刚当选为海南省长的卫留成——这是国内有意将企业执行文化引入党政部门的早期案例。

书中这样一个故事曾被广泛运用：美西战争期间，军官罗恩接到命令，把一封信送到西班牙反抗军首领加西亚处，没人知道加西亚在崇山峻岭的哪个位置，只有一条简短的命令，执行命令的罗恩不讲任何条件，拿了信就走，最终历经千辛万苦，3个星期后成功把信送给了加西亚。这个故事一度被国内企业奉为加强组织执行文化的励志宝典，与此同时，“执行力”这个词汇开始渗透到行政管理领域。

今年《求是》第1期，胡锦涛总书记撰文指出：各级领导干部必须增强制度执行意识，切实提高制度执行力。而在十七届中央纪委第五次全会上，总书记的重要讲话专门用一个部分阐述“切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高执行力”，其份量之重，论证之全面，前所未有。体现了中央领导把对执行力的重视提升到了新的高度。

其实，早在2006年，温家宝总理的《政府工作报告》中提出了“把提高政府执行力作为当前政府自身改革和建设的一项重要任务”，“执行力”概念被首次写入《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。在接下来的3年中，“增强执行力”、“执行顺畅”等语句每年都会在《政府工作报告》中强调。

近年来，每年的中央纪委全会都要强调，把维护党的政治纪律放在工作首位，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，确保中央政令畅通。

“左手执行力，右手领导力”，卓越的领导力，要靠高效的执行力才能实施到位。中央的大政方针都要靠各级政府去落实，如果整体执行力不强，就谈不上强有力的领导，再好的政策、再完美的制度、再宏伟的目标也只能是空中楼阁，社会经济发展与构建和谐社会也难以实现。

政令难出中南海？

从中央高层对执行力的反复强调，足见党政执行力建设的重要性，然而，也从另一个侧面反映出当前政府执行力存在的问题。

“政令不出中南海”——一句关于执行力的论断，5年前由当时刚刚卸任的教育部副部长张保庆脱口而出。他向媒体炮轰：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听，连这样的政策都不执行，还说别的？”

“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院；国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现”，另一条国人并不陌生的顺口溜，于2007年全国两会上被政协委员杨志福在反映部分基层官员欺上瞒下时引述，惊动了温总理，也引起了高层对中央政策在基层贯彻落实的隐忧。

两句话形象地反映出中央与地方基层之间在执行层面存在的“肠梗阻”，尽管近年来中央反复强调抓各级政府执行力建设，但在一些事关国计民生的大政方针的落实上，政令不畅现象依然大量存在。

土地政策、调控房价、节能减排、征地拆迁、食品安全、环保政策……当前一些重点领域成为某些地方政府执行不力的典型。

政令不畅莫过于对国家政策的乱执行，地方政府违反相关法律法规的规定，超越法定行使权力的界限，越权审批、虚假申报、违反各种正当程序，让法律法规变形走样。

近年来，土地违法案件层出不穷，某些地方政府正是乱执行的主角。据国土部门最近公布的一项数据，今年上半年，全国仍有2.2万件违法用地行为发生，涉及土地面积11.7万亩，其中耕地4.4万亩。各地违法占地在高压下仍处上升态势，有的地方政府就敢“顶”着干。

政令不畅的另一表现是软执行。拖拖拉拉，语焉不详，执行力疲软的典型案例是调控不下来的房价。今年以来，中央密集推出多项调控措施遏制楼价，然而调控政策在执行过程中却阻力重重，遭遇地方政府与银行业的明抑暗托。地方将中央的宏观调控变成了“雨过地皮湿”，调控成“空调”，房价依然居高不下。

政令不畅还表现在“虚假性执行”、“应付性执行”，比如节能减排。尽管中央对节能减排三令五申，但有的地方就是落实不下去，政令遭遇“虚假执行”，导致节能减排4年未达标的尴尬现状。“比如国家要求淘汰300立方米以下的高炉，而一些小钢厂则把规模调高到了1080立方米。落后产能越淘汰反而越多，全国12省单位地区生产总值能耗更是由降转升。”有业内人士透露。

“政令不畅、执行不力的直接后果是中央制定的法律和政策无法有效实施，间接后果是公众利益受到损害，利益诉求得不到实现，所以我们看到，老百姓一方面对中央政府有很高的认同度，另一方面却对具体政府部门和地方政府认同度不高。”中国社科院政治学所刘山鹰教授曾撰文指出。

曾有人将地方执行不力总结为“十大顽症”：一是对抗执行，有令不行，有禁不止；二是逃避执行，推诿扯皮，推卸责任；三是歪曲执行，上有政策，下有对策；四是附加执行，加塞搭车，地方保护；五是盲目执行，不辨方向，不切实际；六是机械执行，照抄照搬，唯上唯书；七是选择执行，断章取义，为己所用；八是被动执行，不推不动，消极怠工；九是越位执行，擅权争利，胡乱插手；十是虚假执行，形式主义，大轰大嗡。

执行力的核心是落实，“十大顽症”严重影响了国家方针政策的贯彻落实，也损害了中央权威。

转型期的中国社会，利益主体结构、利益需求结构和利益实现途径都更加复杂。一些基层政府在执行层面呈现出趋利化、媚上化、形式化三大特点。