20国集团的衰落：多边主义衰亡时代的全球经济治理（2）

2. 21世纪的主权

20世纪90年代初，自冷战结束以来，一些观察家认为民族国家已逐渐丧失其在国际上的重要地位，并在当今全球化影响下变得越来越无关紧要。例如，戴维·赫尔德（David Held）认为超国家结构与民族国家主权的共存会在本质上削弱各国主权：

“当今，国家主权和自主权已融入国际治理和法律的框架内，越来越多的国家参与其中，并开始在同一机构行使政治权力和权威”（ Held 2003：172）。

同样，乔治·索伦森（Georg S?rensen）认为在后现代全球经济一体化形势下，主权已转移至众多机构，可能不再专为一个国家所独有：

“后现代国家的特点是跨国一体化、经济全球化；多层面治理，其已不再是专为民族国家所独有的身份”（ S?rensen 1999：602）。

此外，赫尔德还认为超国家治理——金融监管作为该项工作的一部分——已逐渐消除国家与跨国生活之间的差距：

“...区域和全球治理的增长，使得原本属于一个地区的污染、健康、贸易和金融事务演变成跨境关注的责任，该增长已帮助消除国家层面各组织形式与跨国生活间的差距”（Held 2003： 172）。

2007年金融危机爆发前，索伦森和赫尔德普遍为人所知的观点是：全球化所导致的超国家层面的治理不仅有必要而且非常有效。有必要，是因为日益增长的跨越国界资本流动势必会对超国家监管产生功能性需求；有效，是因为国家监管不可避免会产生漏洞，而全球化是可以消除此漏洞的唯一方法。

时至今日，当学术观察员和政策制定者试图解释全球金融治理的必要性时，仍会使用该方法。国家监管，例如金融交易税，被认为不可能实现，因其只会导致金融交易迁移至其他受较少监管的金融中心。从本质上讲，全球化催生了全球化决策需求。

但最近的危机又引起了新一轮的主权争论——主要是因为危机的成本。无论是在美国还是欧洲，已经开始针对国内面临巨大债务危机的纳税人采取救援措施。在冰岛等国，公民不得不承担因本国银行家们的鲁莽行为而引起的责任。跨境金融交易的增加并未导致风险转移到全球层面：最终，风险也只是停留在主权国家层面。

同样，在已实施可持续财政政策经济体下的欧洲，公民也必须要承担不负责任的治理行为所带来的责任。超国家治理未能维持经济的可持续发展。在欧洲，欧盟委员会和欧洲央行忽略了多年来希腊大举借债可能会带来的后果。超国家治理未能降低风险的发生几率，而是放任希腊、爱尔兰、西班牙和其他经济体未加抑制的债务猛增，从而导致这些国家现在面临经济制度急需调整的局面。

21世纪的主权已演化成一个出人意料的非对称概念。即便社会已经失去调节能力，但在超国家监管，无论是区域性还是全球性监管失败的情况下，其仍有义务承担相应责任。毫不奇怪的是，即使政策制定者自己也难以向他们的选民解释非对称主权的效用。

鉴于这样的困境，激烈争论下，欧洲对是否要进一步降低主权犹豫不决。虽然国际货币基金组织（IMF）、欧盟委员会和欧洲央行对希腊施加的限制条款并未能对希腊经济的经济形势起到任何改善作用，但希腊当局还是倾向于实施该新措施[1]。但对进一步一体化的呼吁本质上就是呼吁主权转移至超国家机构层面，寄希望于这些机构能够采取适当政策和措施。欧盟更深层次的一体化财政政策已超出财政公约的范围，将大大削弱成员国主权。

然而，超国家当局承担哪些责任？一个最近尚未得到充分探讨的危机问题成为超国家层面责任制度的软肋。例如，欧洲央行一直贯彻执行的危机管理已给社会发展带来巨大风险，但欧洲央行的银行家们所承担的责任却非常有限。债务危机急剧攀升使欧盟委员会不得不承认管理的失败，该失败所导致的必然后果是加快饱受诟病困扰的欧洲危机管理重新投向国有化的进程。

然而，即使在欧洲主权还是主要停留在国家层面。立法的能力和权利仍然是其核心问题，各国的政策制定者也理直气壮地坚持行使这一权利。欧洲仍是各国家的社会形式，而非一个新兴国家。正如罗伯特·杰克逊（Robert Jackson）所言，欧盟是其成员国的孩子，而非父母，甚至都不是兄弟姐妹（1999年Jackson：452）。欧盟仍然是一个“主权国家联盟”（1999年Jackson：451）。欧盟内部任何的主权转移（也许是暂时转移）都是各成员国授予的，可听凭各成员国自行撤回。《里斯本条约》（the Treaty of Lisbon ）第50条款明确规定了各成员国的权利：最终，欧盟各主权成员国可自行决定退出欧盟。国际合作的层面和深度可能会改变，但民族国家仍决定是否参与或退出的权威[2]。

如果接受资本流动自由化和放松金融管制的一方未能使自己的主权社会经济有效避免最终的风险转移，其结果必然导致民族国家更为审慎的执行监管方案。当然，即使全球性监管方案的推崇者也不会否认审慎监管的必要性，但他们还是倾向于将统一化全球性方案视为最有前景的监管途径。在以下部分，笔者将重点分析全球金融监管的短暂历史，并将特别说明其失败的原因。