中国—东盟关系中的南海因素

引发这种变化的因素之一是东盟立场发生了明显摇摆，即从过去鼓励南海争议各方保持自我克制、通过对话建立信任机制转向怀疑和戒备中国，试图依靠美国制衡中国。对于东盟在南海问题中的作用，中国国内一直没有形成共识，无疑，东盟政策的摇摆性加深了中国的质疑。中国多数学者认为，东盟不具备任何采取强制措施的能力，其决议的实施依靠各成员国的自觉。东盟不能代替成员国行使谈判、缔约和划界的职能，东盟所签署的法律文件对其成员国没有拘束力。因此，东盟可以作为一个第三方交流平台，让中国和其他争端当事国在其中充分地沟通交流并为此提供调解或斡旋服务，但是其作用也仅止于此。更有一些学者认为，长期以来，东盟偏袒成员国，中国—东盟平台下展开的对话造成了南海问题的国际化，削弱了中国的战略优势，给南海问题带来相当大的复杂性和不确定性。[1]

本文认为，东盟立场的反复恰恰从反向证明，虽然一个合作的东盟作用有限，但是一个不合作的东盟却具有很强的破坏力，尤其当南海问题已经不仅仅局限于领土领海争端，而成为美国重返亚太和试图制衡中国的“抓手”时，东盟主导下的一系列地区对话机制，如果为美国所用，将会大大增加中国的外交压力，这一现象在过去几年已经达到高潮。

鉴于此，中国应该发展多边框架下的新型双边关系，积极利用东盟平台，突出各方整体利益，理解东盟推动东盟一体化进程的关切，区别对待东盟各国的利益诉求，求得大局稳定，为维持良好的周边安全环境及最终解决南海问题创造有利条件。东盟与南海问题：

地位、立场与作用评估东盟对南海问题的关注具有内在必然性。首先，南海问题涉及六国七方，其中五个国家都是东盟成员国，[2]南海问题直接关系到本地区的安全与稳定。其次，东盟希望协调成员国在南海问题上的立场、消除彼此间的猜疑，促进东盟内部的凝聚力，为解决成员国之间领土纷争树立典范。再次，东南亚相关争议国在南海问题上对东盟有内在需求。他们清醒地认识到，面对中国这样的强大对手，自身力量无法与中国抗衡，需要东盟充当“代理人”，以共同的力量与中国谈判。[3]

东盟是南海问题的主要参与者，这个印象可以从过去20年中国外交部发言人关于南海问题的答记者问中获得证实。1991—2001年间，外交部发言人答记者问时提及的国家中，菲律宾、东盟、马来西亚居前三位，而且菲律宾和东盟的次数远远超过马来西亚和其他国家。2002—2011年间，越南、菲律宾、美国和东盟居前四位，其中，美国和越南出现的次数大幅度上升。因此，就自身比较而言，东盟在前后两个十年间被提及的次数并没有减少，这说明东盟始终是南海问题中不可被忽视的力量。但是，与其他国家相比，东盟在2001—2011年的排名中出现下降，并与前三位被提及的次数存在较大差距。这一结论与现状是基本吻合的，即在新一轮的南沙争端中，双边互动和域外干预的特性突出，而东盟的话语权则面临着挑战。东盟关于南海问题的基本立场集中体现在重要文件的签署和地区对话机制的构建。首先，在1992年，东盟外长会议首次将安全问题列入议程，并通过了《东盟关于南中国海问题的宣言》（ASEANDeclarationontheSouthChinaSea），这是东盟第一份有关南海问题的重要声明，作为积极协调成员国立场的外交成果，宣言强调必须以和平方式，而不是诉诸武力解决与南海有关的所有主权和管辖权问题，呼吁有关各方保持克制，为一切争端的最终解决创造一种积极的气氛。建议有关各方以《东南亚友好合作条约》为基础，建立一个南海国际行为准则。[4]

宣言的精神在东盟后续的外交中得到充分实践，成为东盟与中国对话南海问题的基本原则和立场。此外，东盟构建和利用一系列地区合作机制与中国对话南海问题，其中，最重要的安全机制是东盟地区论坛（ASEANRegionalForum，ARF）。东盟地区论坛成立于1994年，主要功能是围绕亚太地区政治安全问题开展建设性对话。在历届东盟地区论坛的主席声明中，均涉及南海问题。以1994—2011年的主席声明为研究样本，可以清楚地归纳出东盟的基本立场和主要关切。

第一，东盟强调相关各方应采取自我克制，以和平方式处理南海争端。各方应依据国际法和相关政治声明解决南海争端，包括《联合国海洋法公约》、《东南亚友好合作条约》、《东盟关于南中国海问题的宣言》，以及《南海各方行为宣言》。

第二，东盟关注的焦点是领土领海争议，而非航行自由与安全问题。在历次主席声明中，航行自由与安全问题仅仅在1999—2001年间被提及三次。到2002年《南海各方行为宣言》签署后，主席声明再没有涉及南海航行自由与安全问题。这是因为，《宣言》中明确表示，“各方重申尊重并承诺，包括1982年《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则所规定的在南海的航行及飞越自由”，而且从20世纪70年代至今，南海的航行自由也从未受到威胁。因此，进行简单的逻辑推理可知，航行安全问题更多的是域外大国干涉南海事务、试图国际化南海问题的借口，而非东盟国家自身的安全需求。因此，美国与东盟在南海问题上的关注与利益诉求有重合，也存在差异，这种差异性，正是中国应对南海问题的突破口。

第三，东盟以法律制约争议各方行为的意愿十分强烈，突出表现为极力推动《南海各方行为准则》的达成。从1999—2001年的主席声明中可以发现，东盟最初希望与中国签署的是《南海各方行为准则》，然而由于各国的目标差异过大，作为妥协，最终签署了约束力较弱的《南海各方行为宣言》。但是，从2006年开始，东盟地区论坛就重提《南海各方行为准则》。经过努力，2011年东盟与中国签署了《南海各方行为宣言》指导方针，2013年7月，在第20届东盟地区论坛上，中国终于决定就推进“南海行为准则”与东盟举行磋商，循序渐进推动“准则”进程。这是东盟期待已久的新变化，但是由于少数国家目的在于约束中国，而非出于真正维护地区和平的愿望，料想谈判将会旷日持久。

第四，东盟试图将南海问题多边化与国际化，但成效有限。从1994年的第一次主席声明中可知，印尼召开的一系列有关南海问题的研讨会是东盟地区论坛开始运转的前期实践，其中，“处理南海潜在冲突研讨会”一直被认为是东盟试图将南海问题多边化和国际化的尝试。[5]

在1994—2000年期间的主席声明中，均对这一论坛的积极作用予以肯定。但是，从2000年后，主席声明不再提及这一研讨会，这反映出中国在与东盟的对话中主导性和塑造能力的加强。2009年后，南海问题的国际化趋势明显，这是域外国家和个别东南亚国家努力的“成果”，而非中国与东盟对话的产物。

本人认为，对于东盟在南海问题中的作用应该给予客观评估。在过去的20多年中，中国—东盟对话为南海争端的直接相关国提供了沟通平台，推动了各国间信任机制的构建，为缓和与稳定地区局势发挥了积极作用。在1990—2001年的第一个十年中，东盟逐步构建与中国的对话，但东南亚国家并没有马上停止对南沙岛礁的侵占行动，根据不完全统计，越南、菲律宾和马来西亚在这一时期至少抢占了七个南沙岛礁，其中就包括1999年菲律宾以军舰坐滩形式对仁爱礁的占有。

但是，从2002年中国与东盟签署《南海各方行为宣言》后，整个南海局势进入了相对平稳期，争端各方没有占有新的岛礁或发生大规模的武装冲突，这与各方恪守《宣言》精神是有一定相关性的，即“各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧”。

《宣言》更重要的意义在于，推动了中国与东南亚国家的互信建设，继《宣言》签订之后，2003年中国加入了《东南亚友好合作条约》，签署了《中国与东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》，双方承诺发展全面和面向未来的关系，重点加强在政治、经济、社会、安全及国际和地区方面的合作。因此，我们认为，迄今为止，虽然中国—东盟对话机制未能解决南沙问题，但是考虑特定的国际环境与中国发展的阶段性需求，东盟对于稳定地区局势的积极作用是不应该被否定的。