“土地财政”的分税制根源及其对策（2） − 政治 − 理论大视野 − 文库 − 宣讲家网

　三、“土地财政”的影响分析

那么，土地出让金收入的快速增长是否有效地缓解了地方政府的财政压力呢？从表3我们看到全国土地出让金收入中，除了将接近40%的收入用于征地、拆迁补偿以及补助被征农民外，另有将近30%的收入被用于城市建设，极大地推进了地方的城市化进程，提升了地方的基础设施建设水平。卢洪友等(2011)通过计量模型研究认为，“土地财政”行为有效地缩小了地方人均真实财力缺口，并促进了地方基础建设、教育服务和城市公共环境等公共服务供给水平的提高。其次，分税制改革为加强中央的财政调控能力，对中央与地方的收入范围进行了调整，在中央收入比重提高的同时，地方政府面临着财政困难。“土地财政”的发展，增强了地方政府的综合财力，土地出让金收支差额的存在，使得地方政府有机会利用预算外收入来扩充预算内支出，扩大公共财政的覆盖范围。

但是，在肯定“土地财政”所带来的正面作用时，我们也应该充分认识到“土地财政”行为所带来的消极影响：

第一，影响代际公平，加剧地方财政风险。土地出让金是若干年土地使用权的地租之和，本届政府获得的土地出让金实际上是一次性预支了未来若干年的土地收益总和，是对土地收益的“透支”。这种短期化的土地收益行为会影响资源的代际公平，使得各届政府无法实现收益共享，导致其在任期内热衷于批地卖地。同时，地方政府在获取土地收益之后，并未对其进行合理的分配与利用，而是选择一次性纳入当期的财政收入范围内来扩充当期的财政支出规模。“土地财政”收入使用安排的不合理，以及土地资源的有限性决定了以土地收益为主的地方财政不具有可持续性。在地方政府过度依赖的情况下，一旦“土地财政”出现问题，就会影响地方财政的安全，增加其财政风险。

第二，进一步推高房价，加剧购房困难。在现行状况下，土地使用权一般通过协议出让制度或招拍挂制度予以转让。在协议出让制度下，开发商为获得更大的利润空间，会通过各种渠道进行寻租，以期通过非市场途径获得土地使用权，而地方政府受政绩考核目标的驱动，会接受并导致这种寻租活动的扩大。开发商以非市场价格获得土地使用权，土地市场价格不能真实反映土地资源的稀缺情况，不利于资源的优化配置。在招拍挂制度下，开发商的寻租活动在一定程度上受到限制，但是由于地方政府处于垄断地位，依旧可以通过各种方式来操控土地的出让价格，使得土地出让金居高不下。在这两种情况下，开发商都会将取得土地使用权过程中的成本费用转嫁到购房者身上，抬高房价。

第三，导致耕地大量流失，造成农民失业。土地属于稀缺、不可再生资源，地方政府以发展经济的名义，大量征地导致耕地流失，对土地资源的可持续利用产生了严重的影响。我国人口众多，耕地的大量流失，对我国粮食安全构成严重的隐患。此外，政府大量征地会导致农民无田种地。据统计，一般情况下每征用1亩农地，就会伴随1.5个农民的失业。过多的失业人口不仅不利于经济的发展，同时也会危及社会稳定与和谐。

　　四、政策建议

从某种程度上来说，我国现行的“土地财政”行为，同美国建国初期的土地财政政策类似：美国建国初期，政府面临着国家财政困难，于是通过一系列的土地法案将土地收归为国有，再将国有土地出售以获取土地的资产性收益。此后，美国土地财政收入经历了四个发展阶段：以土地出售为主的时期；财产税普遍征收的时期；土地财政向地方政府转移的时期；地方财政收入以财产税为主的时期。鉴于土地的特殊属性，以土地出售为主的“土地财政”只能起到暂时性的缓解作用，其与地方政府财政收入来源的稳定性与可持续性要求相背离。但是，从上文的分析中我们可以知道，以出售土地为主的“土地财政”的存在同我国当前实施的财政分权制度具有紧密的联系，利弊共存，是历史发展的必然产物。因此，当前我们需要做的并不是彻底消灭“土地财政”，而是应该思考是否可以对其进行完善，使其发展具有可持续性。

基于上文的分析，笔者认为要解决当前地方政府对“土地财政”的过度依赖，首先，应当对分税制进行调整与深化，完善和加强中央对地方政府的转移支付，赋予地方政府与其事权相匹配的财力；其次，应当借鉴美国土地财政收入的发展历程完善我国的“土地财政”。

(一)对分税制进行调整与深化，完善和加强中央对地方政府的转移支付

财政分权理论主要是通过发挥下级政府的信息优势来提高资源的配置效率，但是，由于收入与支出在政府间的划分遵循不同原则，以及中央政府在集中财权的前提下，依靠行政权力优势过度下放事权，中央与地方本级必然达不到各自收支平衡。因此，一个有效的分税制应当合理配置税基，在财力与事权相顺应的基础上，运用转移支付手段使得各级政府的财力与事权相匹配。

图3　1994-2012年中央对地方的转移支付情况(亿元)

　　资料来源：各年《中国财政年鉴》

如图3所示，从总量上来看，我国中央对地方政府的转移支付力度不断提高，据中央财政预算报告，2012年中央对地方政府的税收返还和转移支付达到了45383亿元。转移支付增加了地方政府的财政收入，但是，针对不同形式的转移支付，其缓解地方财政压力的效果不尽相同。相比较而言，财力性转移支付，一般是为满足地方基本公共服务而存在的，地方政府可以因地制宜地统筹安排资金的使用，具有较大的灵活性，能够有效地满足地方财政支出的需要，缓解其财政压力。而专项转移支付资金的使用往往受到中央政府的限制，很多情况下还要求地方政府出具相应的配套资金，不但不能有效地缓解地方政府的财政问题，还可能进一步加剧其财政压力。因此，笔者认为，在当前地方政府广泛面临财政压力的情况下，为防止其过度依赖“土地财政”，应该继续深化发展与完善对地方政府的转移支付，合理地提高财力性转移支付的比重，给予地方政府足够的可灵活支配的资金。

此外，Musgrave(1959)证明，只有收入与支出责任相对应时，分权才能有效地改善公共福利。在中央与地方之间，财力与事权的关系、财政收入的分配方式等都会对地方政府产生不同的激励效应，倾向于中央的财政分配方式虽然可以维持较强的财政能力，但是容易损坏地方政府的积极性。同时，长期依靠转移支付来平衡地方政府的财力与事权，容易形成对中央划拨资金的依赖，财政资金的使用效率会降低，可能会扭曲对地方政府的激励效应。因此，从长期来看，应当对现存的分税制进行调整与深化，力求使地方政府拥有与其事权相匹配的财力。

(二)对现行“土地财政”进行改革

“土地财政”的存在，一方面缓解了地方政府的财政压力，另一方面增加了地方政府的财政风险。提出彻底消灭“土地财政”观点的人，往往只看到其带来的负面影响，却没有正确认识到以出让土地为主的“土地财政”的存在具有其历史必然性和阶段性。回顾美国土地财政收入的发展历程，其成功地实现了土地财政收入由中央政府向地方政府的转移，以及土地财政收入以土地的资产性收益为主向以财产税收入为主的转变。在我国地方政府面临财政压力、缺乏地方稳定税源的情况下，笔者认为我们应当借鉴美国的经验，对“土地财政”进行改革。

从当前的实际情况出发，逐步在全国范围内开征房产税将有利于“土地财政”的转型。第一，土地资源的有限性，将导致土地出让金收入逐渐枯竭，发展以房产税为主的“土地财政”符合地方财政收入的稳定性和持续性要求。第二，开征房产税有利于土地财政收入向地方政府预算收入转移，保证地方政府拥有稳定的财政收入。第三，房产税的开征能够有效地控制房价，抑制房地产的投机行为，有利于房地产市场的健康发展。2011年1月28日，上海市、重庆市已经率先在原有的土地财政收入的基础上，开征房产税。通过大城市的试点，再逐步扩展到全国范围内，能够更稳定、有序地保证“土地财政”的转型。

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