正确认识“土地财政”

“土地财政”不是一个正统的学术概念，也不是一个规范的政策用语，而是社会舆论对于我国土地出让及其由此带来大量政府性收入这种现象的一种俗称。“土地财政”是我国的一种特殊现象，是在土地公有制（所有土地属于国家所有或集体所有）和经济市场化背景下产生的，工业化、城镇化、住房商品化快速推进，土地在其中扮演了一个极其重要的角色，发挥出了无可替代的杠杆作用，在地方政府招商引资发展经济、融资搞基础设施和市政公共设施建设、扩大政府可用财力等方面，到处都有土地的身影。在我国特有的体制背景和特有的发展阶段，土地承载着多重复杂的利益关系，牵动着不同群体的利益神经，也带来了显性和隐性的各种风险，受到社会各界的严重关切。“土地财政”的说法不胫而走，就是社会关切的集中表现，并把聚光灯投射到了政府及其财政身上。

一、土地是人类赖以生存的稀缺资源，天然具有公共性

土地的多维性、多功能和复杂性，对“土地+财政”的看法和观点五花八门，也实属正常，存在一些偏颇认识也是探索过程中的正常现象。要正确认识“土地财政”，追本溯源，需要从土地自身的公共性说起。

土地是人类安身立命之本，其公共性是与生俱来的。随着人口的增多、集聚以及人类活动方式的改变，土地的公共性在不断扩展。这与土地公有制还是有私有制，没有任何关系，是人类发展过程中的一种“自然”属性。世界各国，无论私有制国家还是公有制国家，基于公共性的土地用途管制都是国家治理中的重要内容。例如号称最自由的美国，对土地实行“分区制”管制，对各类土地用途做出规划和限制。即使是私人土地，其开发建设和交易都必须符合法律规定的土地空间规划，如生态绿地、建设用地、农用地，以及土地具体用途规划，如商业区、工业区、居民区。如果在规划许可范围内改变土地用途，通常需要政府审批同意，并向政府交纳相应的费用，以保护土地的公共性——合理利用土地资源、保护土地自然属性和避免土地过度开发破坏环境。土地作为重要的生产要素，也是经济社会主体重要的资源和资产，但世界上没有完全交给市场来自由调节的，也没有完全交给社会自治来解决的。土地的公共性需要法律和政府来保护，也就是对私人土地的使用进行限制。

我国是实行土地公有制的国家，我国的土地承载着公共职能，这是不言而喻的。这既是土地的天然公共性在我国的表现，也是宪法、法律规定的土地制度的基本要求，也是与我国作为发展中大国的基本国情根植在一起的。土地实行国家所有与集体所有，是我国土地公有制的基本结构。这既是拓展我国土地公共性的一种方式，也是保护土地公共性的基础制度安排。与土地私有制国家一样，我国同样要对土地进行用途管制，如农业地、工业用地、商业用地之间不能随意转换。不同的是，集体土地被限制直接交易，须经政府征用变为国有土地之后才能转让。政府由此取得土地转让收入，同时对征用土地进行经济补偿和前期开发。集体土地之所以被限制直接交易，与土地产权制度的缺位是联系在一起的。任何所有制，都难以与市场经济直接对接，私有制如此，公有制也是如此。土地直接入市，直接关联的是土地产权——如使用权、经营权、租赁权、转让权等具体产权形态，而不需要土地的终极所有权。传统的土地所有权观念抑制了我们转向现代土地产权制度的构建，也使我们在“土地财政”问题上产生了许多误解。

面对复杂的“土地财政”问题，我们需要深入反思和认真总结，防范化解其中的经济社会风险，但不能以个人偏好来做简单化的批判和轻率的否认。从理论上看，“土地财政”是我国公有制基础上产生的财政问题，这是中国财政理论发展绕不开的一个重大问题。所有制及其产权制度，与财政的联系是根连的，因而是深层的，看不到这一点，对政府财政问题的判断就会产生严重偏差。